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2019年2月《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）發布，粵港澳大灣區（以下簡稱“大灣區”）正式成為我國的一個區域概念。作為不同于我國一般行政區劃分，且有“一國兩制，三個關稅區”特征的一個特殊區域，大灣區如何治理是一個值得關注的新論題，也是當前實施國家區域發展戰略必須高度重視的重大課題。對于教育而言，《規劃綱要》提出要把大灣區打造成為教育和人才高地，推動大灣區教育合作發展，建設國際教育示范區。近年來，大灣區教育發展常常被表達為合作發展、一體化發展、協同發展、融合發展、集群發展等，實際上對大灣區來說，以上諸種表達均可各自釋義，或針對教育的不同層類進行表達，如“集群發展”主要針對的是高等教育層次；或對各種表達的關系做出厘清，如合作發展表達為大灣區教育的一種發展方式，一體化發展則主要是指一種發展樣態，協同發展往往表達的是一種發展原則，融合發展可理解為一種發展階段。不管何種表達或作何種釋義，大灣區教育發展的一個終極目標就是形成發展共同體這一新格局，實現高質量發展，建設成為國際教育示范區。這與大灣區建設的總體定位“建設富有活力和國際競爭力的一流灣區和世界級城市群，打造高質量發展的典范”是相適應和相一致的。不論是教育發展方式、教育發展樣態，還是教育發展原則、教育發展階段，實際上都是與國家治理模式相關聯的。總體而言，作為國家區域發展戰略的重要且特殊的組成部分，國家治理大灣區教育的一個重要特征就是中央政府強力主導，各地方政府及各教育主體具體實施、社會相關利益主體主動參與。而對于大灣區教育的不同層類而言，國家治理則會面臨不同的問題。本研究主要從大灣區高等教育集群發展的角度，對高校辦學自主權這一涉及國家治理高等教育的重要論題作一探討，以求教于方家。

一、高等教育集群發展是大灣區高等教育發展的戰略選擇

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　　大灣區教育一體化發展樣態體現在高等教育領域，便是高等教育集群發展，這已形成了廣泛的共識，并成為一種戰略選擇。高等教育集群發展之所以成為大灣區高等教育發展一種重要戰略選擇，主要取決于以下兩個因素。

　　一是大灣區經濟社會發展的“灣區”性質使然。對于灣區通常是從兩個層面來認識，一個是從自然意義而言，灣區是一個區域的概念，即圍繞海域或江河，形成的若干個區域相連的區域集合；另一個是從社會意義來講，即除了區域相連的自然特征外，灣區賦予區域于社會意義。一個稱得上灣區的區域集合，除了擁有區域相連的自然特征外，更為重要的是其所擁有的社會特征，即圍繞某個或某些社會屬性諸如經濟、文化、科技、教育等，區域集合中各區域之間是相互關聯的，這種關聯不僅是線性的，還可以是立體的，最終形成一個整體的、一體化樣態。由此可見，灣區的社會特征是一個整體的概念。從以上意義上講，僅有自然特征的區域集合還不是一個灣區，只有同時擁有了社會特征，該區域集合才能算是真正意義上的灣區。如果說灣區的自然特征是相對固定的，那么灣區的社會特征則是隨著時代的變化發展而形成和發展的，如何使灣區的社會特征隨著時代的發展變化而逐步形成和豐富發展，也是區域集合之所以為灣區的關鍵。根據以上認識，高等教育無疑是灣區一個十分重要的社會屬性，其彰顯出社會特征是成就灣區的一個關鍵性要素。而灣區這一社會特征又是成長性的，這一成長性是灣區形成和發展過程中的一個重要特性。由此可見，灣區的自然屬性與社會屬性都需要并有助于高等教育集群發展。這對大灣區來說也是如此。

　　二是由大灣區建設的定位所決定的，即創新灣區與科技灣區的定位。《規劃綱要》提出的大灣區建設的第一條原則便是“實施創新驅動發展戰略，完善區域協同創新體系，集聚國際創新資源，建設具有國際競爭力的創新發展區域”。而確立的戰略定位之一就是建設“具有全球影響力的國際科技創新中心。瞄準世界科技和產業發展前沿，加強創新平臺建設，大力發展新技術、新產業、新業態、新模式，加快形成以創新為主要動力和支撐的經濟體系；扎實推進全面創新改革試驗，充分發揮粵港澳科技研發與產業創新優勢，破除影響創新要素自由流動的瓶頸和制約，進一步激發各類創新主體活力，建成全球科技創新高地和新興產業重要策源地”。2020年《中共中央關于國民經濟和社會發展十四個五年計劃與2035遠期規劃的建議》（以下簡稱《十四五規劃建議》）提出“支持北京、上海、粵港澳大灣區形成國際科技創新中心”。無論是“建設具有國際競爭力的創新發展區”，還是“形成國際科技創新中心”，都有賴于且有助于大灣區高等教育集群發展和國際教育示范區建設。因為創新發展區域和國際科技創新中心的建設，其關鍵在于是否能獲得足夠的高層次人才和充分的智力支撐，這都對大灣區高等教育，尤其是高等教育集群發展乃至國際教育示范區建設提出了不可或缺的重大需求，同時這個重大需求無疑將助推以集群發展為特征的大灣區高等教育的現代發展和國際教育示范區的形成。

　　由此可見，大灣區高等教育集群發展的戰略選擇有其時代必然性。這里有必要對高等教育集群發展的內涵作進一步闡釋。我們不妨先對集群（Clusters）一詞作一釋義。集群一詞通常指的是計算機的一項新技術，即一組相互獨立的、通過高速網絡互聯的計算機，彼此構成了一個組，并以單一系統的模式加以管理。通過集群技術，可以在付出較低成本的情況下獲得在性能、可靠性、靈活性方面的相對較高的收益。這至少包括三個意蘊：一是整體關聯性，二是個體多樣性，三是管理一體性。其樣態為整體性與多樣化的結合，即馬賽克式的整體發展樣態。經濟學家則將其用于經濟學，提出了產業集群概念。1990 年美國的邁克爾?波特教授在《國家競爭優勢》一書中，將“集群”作為該書的核心理論概念之一，他認為“集群即指在某一特定區域下的一個特別領域，存在著一群相互關聯的公司、供應商、關聯產業和專門化的制度和協會”。波特教授強調了這種集群現象與國際競爭力的成長之間的聯系，認為“集群已經成為促進經濟發展的一種新的思維方式”，而且作用不容小覷，在實踐中“又是引起變革的一種手段”。波特還提出了用產業集群一詞來定義在某一特定領域中，大量產業聯系密切的企業以及相關支撐機構在空間上集聚，并形成強勁、持續競爭優勢的現象。

　　如果將集群一詞運用到高等教育領域，我們可從高等教育的內外部關系規律的角度來對高等教育集群發展的特征作一考察：一方面，高等教育的集群發展需要從高等教育與經濟社會發展的關系來認識，如加強產教融合、科教融合，以及促使教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈的有機銜接，這實際上體現了高等教育集群發展的一種理想樣態；另一方面，高等教育的集群發展又是與高校內部的學科交叉融合、學科集群建設相關聯的，或者說高等教育的集群發展有賴于各高校之間及高校內部的學科交叉融合和學科集群建設。以上兩個方面又是密切關聯的，遵循高等教育的內外部關系規律。實質上這兩個方面及其相互之間的關系所體現的都是高等教育集群發展的整體性特征。與此相對應的是高等教育集群發展的另一個重要特征，即高等教育集群發展的多樣性特征，無論是何種集群（高等教育的集群或高校學科集群）皆如此，這也是由經濟社會多樣化、集群化的需求和當代科學高度分化、高度綜合的趨勢所決定的，反映了高等教育發展在集群意義上的整體關聯性與個體多樣性的高度一致。

　　應當說，高等教育集群發展體現了當代高等教育發展的主流趨勢，而高質量的高等教育集群發展也是大灣區國際教育示范區建設的重要表征。大灣區高質量的高等教育集群發展可有兩種路向選擇：一種是自上而下的高等教育集群發展，即由中央政府強力主導，布局高等教育集群發展格局；各地政府也主動而為，著力構建高等教育集群發展的新格局、形成高等教育發展共同體，這屬于高等教育的政府治理范疇。另一種是自下而上的高等教育集群發展，即各高校基于自身的內在發展需求，著眼于優勢互補，最終形成眾高校集群發展樣態，這涉及高校內部治理問題。對于大灣區的實際而言，既有政府強力主導大灣區建設而形成的自上而下的高等教育集群發展態勢，也有粵港澳三地歷史形成的自下而上的高等教育集群發展的基礎。從大灣區自上而下的高等教育集群發展來看，我們可從中央政府給大灣區的科技灣區定位及其與高等教育關系的認識來考察。《規劃綱要》提出并在《十四五規劃建議》中得到重申的大灣區國際科技創新中心建設與高等教育的集群發展的關系密切，因為在當今時代，大學無疑是科技創新的主力軍，而科技創新，尤其是顛覆性創新技術是一種跨學科、跨領域的集成創新，有賴于高等教育集群發展。實際上在粵港澳大灣區成為國家重大戰略后，高等教育集群發展的提法多次出現在教育部主管領導的有關講話或文章中。如在2018年3月23—24日舉辦的以“創新創業-成長的力量”為主題的粵港澳大灣區創新創業教育研討會上，教育部高等教育司司長吳巖作了“粵港澳大灣區大學集群發展，打造中國高質量發展新的增長極”的發言。他指出在世界范圍內新一輪科技革命與產業變革撲面而來的時代背景下，大灣區大學集群發展能夠充分發揮“集聚-溢出”效應，有力支撐協同發展的產業體系，持續深化“一帶一路”倡議，加快建設國際創新中心，打造世界性高等教育新高地，探索區域高等教育發展的新模式。高等教育創新是大灣區更基礎、更持久的動力源泉。大灣區高等教育類型豐富、互補性強，大學集群發展得天獨厚，必須堅持以政府主導推進“頂天”規劃、以科教創新推進動力集聚，以市場機制推進共建共享，真正實現相對于區域經濟社會的先導發展。這些觀點表明了國家教育主管部門推動大灣區高等教育集群發展的基本立場，顯然是一種自上而下的高等教育集群發展的未來路向。

　　當前，要進一步推進和深化大灣區高等教育的高質量集群發展，應當更加關注自下而上的高等教育集群發展方式。這是因為，一方面由于大灣區的區域特點（“一國兩制”，三種法律體系）使得自上而下的政府治理方式受到某種局限；同時，自下而上的高等教育集群發展方式有助于激發高校的內在活力，調動高校自主辦學的積極性、主動性，推動高質量的集群發展。如大灣區建設定位的創新灣區、科技灣區，打造國際科技創新中心，亟需產教融合、科教融合。其中大學、政府、市場三者之間的良性互動必不可少。長期以來，高度市場化的產業對大學的需求是非常多樣且靈活多變，而受制于相對僵化的行政管理體制的大學難以對此做出積極主動的回應。這也是至今科教融合、產教融合之所以難“融”的一個重要原因所在。

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二、粵港澳三地高校辦學自主權差異分析

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　　自下而上的高等教育集群發展的一個重要前提和基礎是高校擁有較大的辦學自主權，因為只有擁有辦學自主權的高校，才能根據自身的實際主動回應高等教育集群化發展趨勢和需要。對于大灣區來說，粵港澳三地高校辦學自主權的情形不盡相同，甚至相差較大。相對于內地而言，港澳高校自主權較大且比較廣泛。具體而言，香港的大學在辦學理念與教學方法上深受英國大學模式的影響，傳承了其大學自治、學術自由的精髓和特點。《香港法例第0279章教育條例》對高校的地位及有關高等教育辦學行為進行總體的法律規定。此外，各高校均制定了專門的法例并依據法定條例行事。香港的法律條例明確規定高校是獨立的社會法人團體，董事會是高校最高的權力機構，在法律框架內，學校無論是在設置專業、開發課程、選拔學生、開展學術研究、教職員工聘任及薪酬福利制度等方面，都享有相當大的自主權。在高等教育管理方面，香港政府不直接干涉高校的日常事務，而是通過“大學教育資助委員會”（以下簡稱“教資會”）這一中間機構對大學實行間接的宏觀管理。在政府賦權下，教資會定期對各大學進行教學及研究評審，并根據評審結果對各大學教育經費進行核定和劃撥。通過上述法律、撥款及評審制度，香港實現了學校自治、國家干預和市場調節諸種力量的均衡互動。

　　澳門的高等教育盡管起步較晚，規模也不大，但是在多元的文化交融和開闊的國際視野下，澳門的高校一直堅持自主辦學，并營造了深厚的自由學術氛圍。澳門于1991年出臺了《高等教育法》，回歸祖國后，澳門高等教育管理日趨規范。2017年澳門頒布了新的《高等教育制度》，之后又接連頒布了《高等教育委員會》《高等教育基金》《高等教育素質評鑒制度》《高等教育學分制度》以及《高等教育局的組織及運作法規》等一系列相關行政法規，在賦予高校更大的自主性和靈活性的同時，也進一步優化了院校辦學質量，促進澳門高等教育發展更趨多元。在高等教育管理方面，高等教育輔助辦公室作為特區政府專責處理高等教育事務的機構，在管理協調高等教育事務、理順政府與公立高校之間的關系、擴大公立高校辦學自主權上也有所突破。大學章程對于大學各個治理機構職權、組成和運作方面有詳細而清晰的表述，為高校的自治權益提供了保障。如“第14/2006 號行政命令”核準的新《澳門大學章程》以法律形式賦予澳門大學在學術、行政和財務上更大的辦學自主權。在不斷完善教學管理和科研管理制度的同時，各高校紛紛以國際性的質量管理認證機制來優化校園管理和行政運作。總體而言，港澳高校治理中高校還是擁有較大的辦學自主權，且受到法律保障，從而能得到較好的落實。

　　相比較而言，內地（廣東省）高校的辦學自主權一直是理論與實踐關注度比較高的問題，依法擴大和落實高校辦學自主權自20世紀80年代中期以來便是高等教育體制改革努力的方向，到今天，高等教育治理體系和治理能力現代化的一個重要目標，仍然需要“進一步落實和擴大高校辦學自主權、完善高校內部治理結構”。

　　大灣區高等教育集群發展所關涉的方面較多，制約因素也較復雜，如由于社會制度和宏觀管理體制的不同，粵港澳三地高等教育管理體制存在較大差異，導致了三地在開展教育合作時管理模式和手段常常無法有效對接。加之長期以來大灣區高等教育機構在合作中缺乏“灣區”意識，各自為政，以致“集而不群”，等等。其中還有一個重要因素就是高校，尤其是內地高校辦學自主權的缺失，以致難以形成高等教育集群發展各主體“主動而為”的內在動力。自1993年《中國教育改革和發展綱要》提出“逐步建立政府宏觀管理、高校面向社會自主辦學的體制……使高校真正成為面向社會自主辦學的法人實體”，到2010年《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010—2020年）》提出“落實和擴大學校辦學自主權”，再到2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出高等教育要“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善高校內部治理結構”，上述政策文件的出臺旨在促進政府監管職能的履行與大學辦學自主權的行使之間形成良性的互動關系。而實際上，由于權力下放的不徹底、行政授權被上一級部門截留，以及大學對于辦學自主權運行不當等問題，高等教育改革盡管層層深入，卻屢屢陷入“放亂收死”的怪圈。政府層面權力適當下放的“自上而下”的改革與大學辦學自主權恰當行使的“自下而上”改革之間，始終未能形成“上”“下”協同的良性互動機制。從大灣區高校集群發展的現實情況來講，內地高校辦學自主權的缺失具體表現在以下7個方面。

　　1. 合作辦學的自主權缺失，難以適應大灣區高等教育集群發展的需要。合作辦學是促進大灣區高等教育集群發展的重要途徑。目前，粵港澳合作辦學適用《中外合作辦學條例》（以下簡稱《條例》）及其實施辦法，完全按照中外合作辦學進行管理，無論是合作辦學項目的外事審批程序，還是辦學過程的外事管理規定都比較繁復，不能適應大灣區高等教育集群發展的新形勢，也不符合“一國兩制”的“一國”前提。2006以來，教育部相繼發布了一系列文件進一步規范中外合作辦學的秩序，如《教育部關于當前中外合作辦學若干問題的意見》《教育部關于進一步加強高等學校中外合作辦學質量保障工作的意見》等，廣東省政府也出臺了相應的政策，如省物價局、教育廳和財政廳聯合印發《廣東省高等學校中外合作辦學收費管理辦法（試行）》、省發改委、教育廳和財政廳聯合印發《關于高等教育中外合作辦學收費管理的辦法》等，這些文件辦法對大灣區合作辦學在招生錄取、培養過程、證書頒發、質量保障，尤其是學費定價方面作了嚴格而詳細的規定，在一定程度上加強了對合作辦學的質量監控和秩序管理，但卻未能在合作辦學專業布局整體規劃或其他自主性發展領域提供更多的支持，而且由于多部門管理反而加大了合作辦學的難度，存在行政因素過度滲入，管得過死、開放度不夠等問題。

　　2. 高校章程缺乏對辦學自主權的切實保障，導致內地高校在尋求與港澳合作時出現政策和管理上難以有效對接的問題。章程作為高校的“憲法”，其中一個最主要功能就是厘清大學內外權力的歸屬和邊界，保障大學的自治權益。盡管目前內地各公立高校基本做到了“一校一章程”，但在內容上，高校章程看似豐富、無所不包，但實際上在有關決策的權力和結構，即治理架構上并不清晰，許多高校將行政職能機構、教學科研單位、直屬單位等混雜一起，缺少治理內涵與邊界。在功能與地位上，章程普遍只是作為一種部門規章，并未上升為法律法規，不僅在法律效應和約束范圍上大打折扣，也不能保障大學的合法權利和彰顯大學辦學自主權。此外，章程的一些必備要素并不明確甚至未涉及，如在涉及高校外部關系方面對高校的自主權內容少有涉及，抑或語焉不詳而難以實施，這與港澳高校章程中有關大學自治權權力歸屬、決策結構和實施過程等的清晰表達形成了鮮明的反差。尤其是在產權關系上的界分不明確，大學的獨立地位自然無法凸顯，并由此而產生的利益分配的歸屬和支配利用劃分不清等問題，都會影響投資主體的積極性，從而對粵港澳三地高等教育合作的長期可持續發展帶來不利影響。

　　3. 內地高校招生自主權不足，廣東省高校對港澳生源的吸納能力未得到充分釋放。爭取更多的港澳學生來粵高校升學就讀，是大灣區高等教育集群發展之要求，同時也是增強港澳青年國家認同意識的重要舉措。以香港為例，據統計，2019年在內地高校和研究院就讀的香港學生已超過1.5萬人，教育部免試招收香港學生計劃院校已從2012年的63所增加至2019年的109所，港澳臺僑聯招考試的招生院校也已增加到336所。目前，香港的高校可以提供的學位不足，更多的香港學生在選擇內地升學時更愿意到廣東省內高校就讀，這除了與通過廣東省高水平大學建設和國家“雙一流”建設廣東省高校的水平提升較大外，還與粵港兩地文化、語言相近相通和過去的合作傳統，以及當前業已形成的港珠澳一小時生活圈、粵港澳三小時生活圈等因素密切相關。但目前廣東省內具有免試招收香港學生計劃的院校主要集中在中山大學、暨南大學等“雙一流”建設高校，名額有限，遠不能滿足學生的需求。雖然廣東省有40所高校可以通過全國聯招招收港澳臺學生（2019年），但由于兩地不同的教育模式和文化背景，內地大學聯招考試的內容與在香港學生所學的知識存在差異，增加了香港學生報考內地高校的難度。此外，由于香港的副學位與內地的大專文憑并無互認機制，所以香港的副學士/高級文憑畢業生一般不能到內地高校插班就讀，上述問題的存在大大減少了香港生源向內地流動的機會。

　　4. 廣東省高校經費配置方式與管理使用的自主權不足，影響大灣區高校的有效合作。財政撥款作為公辦高校辦學經費的主要來源，其配置方式在很大程度上影響著高校的發展。內地高校基本辦學經費來源以財政撥款為主，現有的配置方式多為專項資源配置方式，中央政府及省政府以各種工程、項目、計劃等形式進行撥款配置。在這種統一的財政管理體系中，任何一筆財政撥款從申請審核到最終使用都是一個漫長的過程。專款專用的規定，因缺少靈活性大大降低了資金的使用效率，并且高校財務預算在確定之后很難改動，造成高校的財務預算和實際辦學需要不能很好地契合。盡管近些年中央政府及廣東省也鼓勵和支持港澳高校以單獨或聯合內地高校的方式參與有關工程、項目、計劃，但開放程度受限，制約條件諸多。由于辦學理念及管理方式的差異，港澳高校參與意愿也不足。內地高校尋求聯合港澳高校申請的項目，往往受制于高校項目經費管理的種種限制而難以實際推進。

　　5. 高校學科和專業設置自主權不足，影響大灣區高等教育集群發展并制約國際科技創新中心的建設。2012年，教育部修訂并發布了《普通高等學校本科專業目錄（2012）》和《普通高等學校本科專業設置管理規定》，規定了專業設置和調整實行備案或審批制度。按照文件要求，“高等學校依據高等學校本科專業目錄，在核定的專業設置數和學科門類內自主設置、調整專業以及高等學校設置、調整專科專業由學校自主確定”，而目錄外專業均需政府部門的核定、審定、審批、批準。對于有利于學術思想交融和跨學科研究開展的“交叉學科”設置問題，盡管2021年國務院學位委員會、教育部印發了《關于設置“交叉學科”門類、“集成電路科學與工程”和“國家安全學”一級學科的通知》，但在量和面上仍然非常十分有限，難以滿足需求。大灣區國際科技創新中心的戰略定位旨在瞄準世界科技和產業發展前沿，加強創新平臺建設，大力發展新技術、新產業、新業態、新模式，加快形成以創新為主要動力和支撐的經濟體系，建成全球科技創新高地和新興產業重要策源地。這就要求大灣區高校圍繞以上戰略定位進行學科專業的調整，特別是加強與新技術、新產業、新業態、新模式相適應的學科專業的融合、交叉和再造，這也是大灣區高等教育集群發展的需求和方向，因為高等教育集群發展的實質是學科專業的集群化。從目前大灣區高校學科專業設置的現況來看，大灣區不同層次、不同類型高校間尚未形成學科專業集群式、互補式、特色化發展之勢，與國際科技創新中心建設需要的高校學科專業的集群化要求還有差距，尤其是缺乏對冷門學科、基礎學科和交叉學科的長期穩定支持的機制。大灣區的高校在實施關鍵領域核心技術緊缺人才自主培養方面，亟需支持高校設置跨學科人才培養項目，在專業布局和學科動態調整方面應更具超前性并積極主動適應經濟社會發展的需要，從而為灣區科技創新和產業升級培養更多的適應性人才。

　　6. 廣東省高校人事制度“雙軌并行”制約了高校人事自主權，薪酬體系及待遇等對海外優秀人才吸引力不足。無論是大灣區國際科技創新中心的形成，還是國際教育示范區的建設，都需要高質量的國際化師資來培養具有國際視野的高素質、創新型的人才。高等教育集群發展的關鍵要素是人，大灣區人才資源的共建共享最為重要。目前廣東省高校教師管理實行的是“雙軌制”，一部分教師（在校年資較長的教師和新引進的學科帶頭人）有編制，而近年新進教師實行無編制的聘任制。兩種制度造成同工不同酬及隊伍穩定性等問題。尤其是由編制的相對固化而帶來的教職人員“能進不能出，能上不能下”以及“聘任制”改革中尚未建立起相應的支持性制度環境等問題，都反映出長期實行的編制管理所形成的諸多弊病無法消除，也影響高校進人用人的靈活性。同時，這也與港澳高校教師管理制度不一致，從而給大灣區高校師資資源的共享和流動帶來影響，如對引進外籍專家的薪酬待遇、社保等方面的限制，制約了國際化師資隊伍的建設和大灣區教師的流動。

　　7. 科研自主權不足，高校及其科研人員參與原始創新研究動力不足，科技服務產業的“全鏈條”尚未形成。大灣區雖然已經具備了研發、轉化、生產各環節所需的產業體系，形成了一定的產學研基地與平臺，但是從科技服務產業的“全鏈條”來看，無論涉及基礎與創新研究、人才培養和引進的“上鏈”，還是諸如科技產業化和商品化的“下鏈”，粵港澳三地在灣區的空間格局中還未找到各自的定位。究其原因，科研自主權的缺失可以說是其中之一。目前，內地公辦高校的科研經費絕大多數來源于政府支持，為了獲取科研經費，或者出于規避研究風險的目的，科研人員往往遵從政府意愿、追逐社會熱點，或熱衷于周期更短、見效更快的應用研究，重復、扎堆研究現象嚴重；而對于基礎研究，尤其是原始創新性研究，受其自身特點影響，如路徑的不確定性，需要長期積累,取得成果的周期較長，實用價值并不能短期立刻顯現，所以不受研究者青睞。在科研項目管理上，國家科研課題經費管理剛性較強，一旦確定了具體計劃很難進行調整，而科研項目管理驗收各環節各種程序繁瑣，這些問題都消耗了研究者大量的研究精力，降低了研究資金的使用效率與科研質量。此外，在科研成果的管理和在成果收益分配方面，研發者的利益不能得到很好的保護，科研成果創造者權益受到不公待遇等也挫傷了科研人員的積極性。大灣區要打造國際科技創新中心，需要實現科技科研成果的商品化和產業化，建立自己的創新生態系統和創業文化。因此，一流的教育水平與基礎研究能力、完善的知識產權保護制度和法治環境、高度自由的全球信息咨詢、人才流動以及活躍的中介服務等條件不可或缺，而賦予高校及其科研人員更大的自主權，為科研人員創造安心穩定的科研環境，創造有利于基礎研究和原始創新性研究開展的制度體系和文化土壤是其重要的前提和基礎。

　　以上高校辦學自主權的種種缺失在過去三地相對松散的合作交流中矛盾或許還不突出，但在大灣區建設背景下尋求三地高等教育緊密合作、融合發展的集群化態勢則成為必須解決的“瓶頸”問題。尤其是《規劃綱要》出臺后，大灣區加強了政府對高等教育的統籌協調。如何處理好政府統籌協調與高校自主辦學的關系，變“一國兩制，三種法律體系”的特殊性為大灣區高等教育治理優勢，真正變“制度之異”為“制度之利”，是當前擴大和落實高校辦學自主權的亟需破解的難題。

三、關于擴大和落實高校辦學自主權的若干思考

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　　針對當前制約大灣區高等教育集群發展所存在的高校辦學自主權缺失問題，提出以下思考。

　　1. 加強政策制度供給，賦予大灣區高校更大的合作辦學自主權。自主性是一種迅速應對外部挑戰的能力，以及快速發生內在變化的工具，也是一份責任。面對21世紀的挑戰，高校亟需努力增強創造力、貢獻力、影響力和競爭力，需要獲得進行教育實驗的權力，獲得采用新的、突破性的教學技術和教學大綱的自由。中外合作辦學的發展離不開政府的管理和監督，但是更需要給予高校支持和引導。鑒于大灣區高等教育合作辦學的特殊性，亟需專門制定《粵港澳大灣區高等教育合作辦學條例》，在辦學申請、審批條件、辦學形式等整個“入口”上對大灣區合作辦學（項目）實行特別管理。如授權大灣區一些合作辦學機構能夠通過自主招生的方式招收本科生，并在不低于國家大學的普遍標準并與之相匹配的前提下，允許辦學機構根據自己制定的教學標準和教學大綱開展教學。為適應廣東省引進世界高水平大學合作辦學的需要，應適當擴大高校國（境）內外合作辦學收費自主權，改變一項一批的做法，簡化審批程序，賦予高校國（境）內外合作辦學收費自主權。可考慮由省級政府部門根據經濟水平和物價情況制定收費基本原則框架，各辦學機構遵照執行。在對境內外合作辦學（項目）的質量評價政策方面，進一步推行“管、辦、評”相對分離，大力推動社會評估和第三方認證等形式，鼓勵參加國際評估，使合作辦學（項目）的質量評價的水準與世界接軌，形成政府、學校、社會權責分明、三方聯動的現代高等教育質量保障體系，助推境內外合作辦學更高質量的發展。

　　2. 修訂廣東省高校章程中有關高校自主辦學的條款，并確保章程的行使效力。一是要確立大學章程的法律地位，將大學章程由部門規章上升為法律法規，以增強大學章程的法律效力和擴大大學章程的約束范圍，即明確規定大學作為面向社會依法自主辦學的法人實體地位，章程既要約束大學嚴格按大學章程辦學，也要約束政府部門的大學管理行為，甚至要約束所有與大學打交道的法律主體；二是適當增加高校與國（境）外高校合作辦學、合作研究，以及為社會、公眾服務方面的內容。進一步明確高校章程的“校法”地位。同時港澳高校根據大灣區建設實際及自身的角色定位，在其章程中適當增加或針對大灣區建設和高等教育集群發展的內容，如增加與內地高校交流合作、服務大灣區建設，以及促進粵港澳三地教育融合創新等內容。

　　3. 進一步擴大廣東省高校對港澳地區生源的招生自主權，并建立符合港澳實際的招生機制。具體措施包括：取消本科生錄取的省份配額限制，賦予廣東省高校在港澳招生時享有自設專業、自主招生和自定學費等更大自主權，其招生數計劃單列；建立學分累積和轉換機制，建立三地高校相互承認的學歷資格框架；實施更靈活的交換生安排，建立香港地區副學位與內地專科文憑互認機制，招收香港地區獲得副學位的生源赴大灣區高校就讀；擴大廣東省高校免試招收港澳籍學生的范圍和比例，對于選擇內地升讀大學的港澳學生，實施專項資助政策，如“國家資助金項目”，對于參加獎學金項目的中國學生，除了獲得政府提供的獎學金外，還可增加他們在大灣區一流大學學習的機會。

　　4. 擴大和落實高校學科與專業設置自主權，破解人才供給側與產業需求側的矛盾。目前，大灣區要圍繞灣區的支柱產業、新興產業、未來產業，重點支持和發展世界科技前沿新興交叉學科和三地高校薄弱空白緊缺的學科專業，尤其是在人工智能、物聯網、能源，以及保障大灣區民生和產業發展的自然科學和工程科學領域，開展形成與大灣區建設相適應，有世界影響力和競爭力的產教深度融合的一流學科群，并組建與學科發展布局相匹配、結構合理的學科發展隊伍。因此，建議進一步擴大高校學科與專業設置自主權，放權部分具備條件的高校自主開展新增博士碩士學位點評審，探索設置新興交叉學科學位點。鼓勵大灣區高校有計劃、有重點地設置和建設一批符合大灣區經濟社會發展的特色學科專業。根據《規劃綱要》中倡導建立的“緊缺人才清單制度”，可以從高校人才培養的角度建立相應的學科（專業）建設計劃，凡人才清單所列專業人才的培養，高校的學科專業設置可不受學科標準限制。此外，鼓勵部分有實力的大學實行大類招生，以大灣區行業經濟結構變化為依據，以支柱產業和高新技術產業發展為重點，突破單一學科式設置模式，實行按大類專業招生，小專業（專門化）施教，設置柔性專業方向，為大灣區經濟建設提供更多的高素質、復合性、創新型人才。

　　5. 根據高校差異化發展的特殊需求，擴大高校經費管理與使用的自主權。政府要在財政撥款機制及額度評估指標體系上進行更深入的研究，考慮高校差異化發展的特殊需求，提高大灣區各級各類高校經費資助額度，如在涉及與港澳合作的項目上，要有更長遠的經費劃撥計劃。在撥款配置方面減少專項安排，整合細小專項為綜合專項，給予高校更多的安排空間，發揮項目的最大效益，以“打包形式”整合學科建設、科學研究、人才培養等建設經費。此外，在適當條件下，政府也可考慮根據高校發展質量和發展潛力，增加績效評估撥款方式，將現行的“綜合定額經費”劃分為“基礎定額”和“績效評估”兩部分，“基礎定額”經費用于保證學校的正常運轉，“績效評估”經費則經由中介機構對高校的辦學質量，經費使用效能等方面進行綜合評估后，按評估結果予以撥付，不設上限及下限，以此激發高校的辦學積極性和主動性，提高辦學自主權。

　　6. 取消高校教師管理“雙軌制”，先行先試統一的聘任制，并建立更靈活的人事和薪酬制度。進一步擴大高校人事自主權，取消對高校年初統一下達增人計劃的管理模式，由用人單位自主編制當年增人計劃需求，包括人才引進的數量、類型、引進方式和引進時間等；三地聯動，建立大灣區內大學聯合辦學相關的人事管理制度，支持三地高校教師互聘。為此，政府應提供充足的財政經費支持并搭建相應的支持性制度，破解教職人員在三地高校流動難的問題。同時，落實高校薪酬分配自主權，鼓勵高校根據發展需要靈活設計薪酬制度。如引進高層次人才，廣東省高校可根據經濟水平、市場價格確定薪酬水平，工資單列，為海內外優秀人才提供優越的薪酬體系。此外，在外事管理審批方面，探索高校國際會議分類審批的管理辦法，授予部分高校（如“雙一流”建設高校）一定外事審批權，方便三地高校教師以及行政人員在內部治理、科研管理、教學管理等方面的交流與培訓，促進三地教師更密切的交流和合作。

　　7. 進一步探索面向世界前沿科技和顛覆性技術的科研支持和管理機制，擴大高校在科研合作中的自主性。對于國家科技工作整體發展和長遠發言而言，基礎研究和應用基礎研究應擺在更加重要的位置。為促進健康快速發展，科研管理部門要改革和完善項目形成機制，進一步探索面向世界科技前沿的原創性科學問題的發現和提出機制，建立對非共識項目和顛覆性技術的支持和管理機制，進一步加大基礎研究投入，優化投入結構，加大對冷門學科、 基礎學科和交叉學科的長期穩定支持。在科研管理過程中，應進一步簡化科研項目管理流程，高校層面應賦予科研人員更大的預算調劑自主權，減少科研經費報銷各類證明材料，切實解決“報銷繁”問題；對于科研急需的設備和耗材，需落實特事特辦的采購機制，解決“程序多、審批慢、購買慢”的問題。此外，鑒于大灣區大學所面臨的特殊挑戰，可考慮在大灣區設立一個由本地著名學者、社會活動家和其他各界代表組成的科學委員會，負責確定關鍵課題和優先事項，通過在最具突破性的科學前沿領域組建一些科研團隊，合理研制科研項目資助計劃，把粵港澳三地的科研力量集中到重要方向上。

　　綜上所述，大灣區高等教育集群發展需要粵港澳三地高等教育機構的緊密合作，構建協同發展、共同提升的整體規劃機制，這就要求三地高校尤其是內地高校在內外部治理方面加快現代化建設的步伐，形成政府依法管理，學校依法自主辦學，以及社會各界依法參與和監督的現代高等教育治理格局。近年來，隨著我國高等教育領域“放管服”改革的推進和高校內控能力建設，高校的辦學自主權也得以逐步落實和擴大。但我們應該清醒地認識到，高校辦學自主權的擴大和落實不是單個層面或某個方面的體制機制障礙的突破，而是一項綜合性的改革。目前，隨著大灣區建設進入全面推進實施階段，我們需要解決更深層次的問題，突破不同區域、不同管理體制下，以及不同部門管理之間的障礙和壁壘，在政策層面為粵港澳三地依法治教和依法治校的法律依據制訂可共同遵循的法律法規，搭建有助于改革順利推進的支持性制度環境；在高校層面建立內部管理制度的精細化設計，做好高等教育管理體制機構各個方面的綜合改革，這樣才能真正推進我國高等教育治理體系和治理能力現代化建設，促進大灣區高等教育集群發展，實現三地高等教育資源共享，提升大灣區高等教育的國際競爭力。

　　值得特別提及的是，在大灣區高等教育集群發展背景下廣東省高校辦學自主權不單是擴大和落實的問題，還有更為重要的是，如何與港澳高校辦學自主權的協調問題，這其中也包括港澳在高校辦學自主權上如何做出適當的調整，并與擴大和落實廣東省高校辦學自主權做出良性互動。雖然由于大灣區特殊的區情，在大灣區推動高等教育內部規則完全統一有相當的難度，但圍繞高等教育的高質量集群發展來建立起三地高校辦學自主權的協調機制，從而使他們對接起來卻是必須且可能的，而這又有賴于自上而下的政府主導，因為高校辦學自主權的權力來源于法律賦權和行政授權。通過自上而下與自下而上的協同與諧動，確保在“一國兩制，三種法律體系”的框架下，粵港澳大灣區高校能夠依法自主辦學，真正成為一個“發展的共同體”，這對于粵港澳大灣區高等教育的高質量集群發展和國際教育示范區建設都是至關重要的。

? ? ?【本文系中國高等教育學會重點委托項目“高校依法自主辦學研究”（2020ZDWT08）、國家哲學社會科學規劃教育學重點招標項目“粵港澳大灣區教育一體化發展的問題與制度創新研究”（AGA200016）的研究成果】