深港合作40年 粵港澳大灣區(qū)雙引擎再升級
? ? ? ?在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)規(guī)劃即將出臺之際，作為粵港澳大灣區(qū)最主要的兩個核心引擎城市，深圳和香港接下來將如何加強(qiáng)合作，成為其中最受關(guān)注的懸念之一。
數(shù)據(jù)顯示，截至今年一季度末，在深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)已累計(jì)注冊港企8031家，注冊資本8937.26億元。僅今年一季度，注冊港企就實(shí)現(xiàn)增加值占片區(qū)的20.8%，納稅占23.22%，完成固定資產(chǎn)投資占30.17%，實(shí)際利用港資占86.63%。
深圳市委黨校副校長譚剛長期專注于區(qū)域經(jīng)濟(jì)和深港合作問題研究，關(guān)于深港合作，他在接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)表示：“一是產(chǎn)業(yè)層面有很多合作方向，例如從制造業(yè)合作轉(zhuǎn)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作；二是兩個相鄰城市功能、基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展方向等需要進(jìn)一步明確，包括前海能否成為雙方共同建設(shè)的地方。”
民間合作為主的“前店后廠”
有天時(shí)，有地利，也有人和。改革開放40年來，深港合作從未間斷。民間及官方合作的歷史幾乎和深圳作為特區(qū)的歷史一樣久。這期間深港合作體制機(jī)制不斷完善，層次更加豐富。
“牛仔褲大王”，香港達(dá)成集團(tuán)、佳寧娜集團(tuán)董事局主席馬介璋至今記得，20世紀(jì)80年代他在深圳買下7萬平方米土地建服裝廠，時(shí)任港督衛(wèi)奕信來深考察點(diǎn)名要見他。問的第一句就是—“你為什么要來這里投資？” 馬介璋的理由是，香港搞工業(yè)成本太高，出口到國際市場后，競爭力被削弱了。“我必須回到內(nèi)地投資。”
由于地緣相近、血緣相親，改革開放后的深圳成為港企產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的第一站。所謂珠三角著名的“前店后廠”，正是“香港接單，珠三角制造”產(chǎn)業(yè)模式。香港工業(yè)總會出版的《珠三角制造—香港工業(yè)的挑戰(zhàn)與機(jī)遇》報(bào)告中顯示，90年代香港在珠三角地區(qū)所占貿(mào)易總量比重高達(dá)70%，港商在珠三角地區(qū)總計(jì)有5萬多企業(yè)。其中大多落在地理位置最近的深圳和東莞。
以民間企業(yè)為主體的市場自發(fā)合作，延續(xù)到2000年以后，突出表現(xiàn)為民間合作已經(jīng)走到了盡頭，需要政府出面做一些必要的工作，比如兩地人員和貨物往來頻繁，要求更高效的邊檢、海關(guān)查驗(yàn)和通關(guān)模式。譚剛認(rèn)為這是深港合作的第一個階段。
2004年6月，時(shí)任深圳市市長李鴻忠首次率隊(duì)訪港，和香港政務(wù)司司長曾蔭權(quán)會面。這次會面被看作是政府層面為回應(yīng)民間市場需求走出的第一步—在此之前，深港政府間缺乏直接溝通的機(jī)制。之后幾年間深港政府一直保持高度頻密的互動。
雙方在這次會議上簽署了以《關(guān)于加強(qiáng)深港合作的備忘錄》為總則的9項(xiàng)合作協(xié)議（簡稱“1+8”合作協(xié)議），涉及法律服務(wù)、經(jīng)貿(mào)合作、投資推廣和科技等八個方面。譚剛將之看作是深港政府合作第一個蜜月期的開端。作為后來長達(dá)十五年的深港政府合作平臺，深港合作會議機(jī)制在這次會議上被確定下來。
在深圳綜合開發(fā)研究院副院長郭萬達(dá)看來，這次會議確實(shí)是深港合作機(jī)制上的一個重要突破。按照1997年香港回歸時(shí)確定的機(jī)制，凡是涉及內(nèi)地和香港的事務(wù)都是中央政府的事權(quán)，地方政府無權(quán)直接跟香港對接，要和香港對接的話必須通過中央政府。盡管一年后這項(xiàng)政策有了一定程度的松動，粵港聯(lián)席會議制度在1998年建立，但深港政府之間仍然不能單獨(dú)會面。“當(dāng)時(shí)流傳一個故事，深港兩地官員在一些場合見了都不敢相互說話，就是因?yàn)闆]有這個機(jī)制。”郭萬達(dá)告訴時(shí)代周報(bào)記者。
制度化的深港合作會議
譚剛認(rèn)為，1997年香港回歸后，深港合作經(jīng)歷了三個階段：1998-2004年深港圍繞深圳河治理等事件性的合作；2004年之后以深港合作會議機(jī)制為代表的深港政府間頻密的直接互動； 2013年以后“一帶一路”倡議和粵港澳大灣區(qū)作為國家戰(zhàn)略提出后深港合作進(jìn)入新階段。
合作有高潮與低潮，但深港合作會議作為兩地政府間最重要的溝通協(xié)商機(jī)制，卻一直堅(jiān)持一年一度舉行。深圳市市長和香港特區(qū)政務(wù)司司長在年底或者年初會面，總結(jié)上一年合作成果，商量接下來要做的事情。會議在深港兩地輪流舉辦，只有2014年是個例外—原本應(yīng)在香港而選擇了在深圳舉辦。
歷經(jīng)15年，深港合作會議在推動深圳和香港在一些重要合作項(xiàng)目上取得的成果顯著。落馬洲河套地區(qū)的開發(fā)、深港創(chuàng)新圈的合作議題都是在深港合作會議上被首次提出來的。2009年以后，前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)的探討成為會議重點(diǎn)議題。
在這個基礎(chǔ)上還延伸出深港政府層面的其他合作機(jī)制，包括部門之間的合作以及針對單個項(xiàng)目推進(jìn)的聯(lián)合專責(zé)小組。例如在2007年深港合作會議上，討論成立的港深邊界區(qū)域發(fā)展聯(lián)合專責(zé)小組和港深機(jī)場合作聯(lián)合專責(zé)小組。這兩個小組在后來蓮塘/香園圍口岸、發(fā)展河套地區(qū)及推動兩地機(jī)場緊密合作方面，都發(fā)揮了重要的協(xié)調(diào)作用。
盡管如此，深圳市社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副所長許魯光依然認(rèn)為，至今深港政府并沒有形成充分成熟的合作協(xié)調(diào)機(jī)制。
“兩地開展了很多探索也取得較好的合作成果，但如果用更高的標(biāo)準(zhǔn)來看待，兩地合作還需要進(jìn)一步提高實(shí)效和效率。兩地合作協(xié)調(diào)機(jī)制需要更務(wù)實(shí)地發(fā)揮作用。”譚剛在談及深港兩地合作成效時(shí)，也作了類似評價(jià)。
CEPA框架和實(shí)施細(xì)則
除了深港合作會議機(jī)制以外，2003年香港與中央政府簽署“更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排（CEPA）”，這項(xiàng)共二十三條的政策文本包括貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和貿(mào)易便利化三方面。
這是香港特別行政區(qū)作為一個獨(dú)立的關(guān)稅區(qū)與中央政府簽署的，既符合WTO規(guī)則，又符合“一國兩制”的方針，目的是逐步減少和消除兩地經(jīng)貿(mào)交流中的制度性障礙。“1997年是香港政治上的回歸，CEPA協(xié)議簽署是香港經(jīng)濟(jì)上的回歸。”南豐集團(tuán)董事長兼行政總裁梁錦松接受媒體采訪時(shí)，曾如此總結(jié)CEPA的價(jià)值。
梁錦松的觀點(diǎn)代表了當(dāng)時(shí)不少香港商界人士的看法。不過，在CEPA框架確立后，實(shí)施細(xì)則的落實(shí)進(jìn)度卻顯得慢了些。
2017年12月致公黨深圳市委會提交的一份政協(xié)提案，即是呼吁推動CEPA落實(shí)和升級。這份提案列舉了深港合作存在的問題，包括投資門檻高、實(shí)施細(xì)則出臺慢，部分條款遲遲無法落實(shí)、開放領(lǐng)域有待拓寬等。以上種種造成香港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)試圖進(jìn)入內(nèi)地時(shí)，卻遭遇“大門已開，小門難進(jìn)”的局面。
CEPA從2004年開始實(shí)施，至今已簽訂了10份補(bǔ)充協(xié)議，由最初涵蓋273個香港原產(chǎn)地貨品及18個服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，擴(kuò)展到1770多種香港原產(chǎn)地貨品和48個服務(wù)業(yè)領(lǐng)域。但開放范圍擴(kuò)大了，深度卻沒有加深。“CPEA的補(bǔ)充協(xié)議中，很多內(nèi)容都落地不了。”譚剛指出。
致公黨的提案中舉例稱，CEPA允許香港公司以獨(dú)資形式在內(nèi)地提供相關(guān)的物流服務(wù)，但卻未明確相關(guān)的審批流程和具體要求，港資企業(yè)不知應(yīng)如何辦理。但制定這些實(shí)施細(xì)則，須層層上報(bào)，經(jīng)國家及有關(guān)部委審批之后才能執(zhí)行，這種由上至下，再又由下至上的運(yùn)作程序，周期長，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，往往使部分條款遲遲無法落實(shí)，影響改革效率。
尋找新的利益結(jié)合點(diǎn)
譚剛指出，目前港資進(jìn)入內(nèi)地市場仍然是以外資身份進(jìn)來。這些都涉及港資企業(yè)的國民待遇問題，需要在中央部委層面協(xié)調(diào)。由于這些問題遲遲沒有解決，港深合作因體制和法律制度無法對接，而在某種程度上陷入遲滯。
造成這種局面的原因是多方面的。“深圳作為廣東省的一個副省級城市，在事權(quán)上和香港無法匹配。即使有單獨(dú)協(xié)商機(jī)制，但雙方能討論的合作議題有限。目前兩地能談的議題，更多是涉及雙方跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的合作、兩地邊界的合作開發(fā)。”譚剛指出，這些是更加現(xiàn)實(shí)的問題。
在譚剛看來，兩地合作需要升級，跟深圳自身面臨轉(zhuǎn)型困境有關(guān)。自20世紀(jì)90年代中央決定開發(fā)浦東以來，“似乎覺得上海在發(fā)展上總能得到政策上的照顧和扶持，而作為特區(qū)的深圳卻被忽視甚至被限制”。譚剛表示，深圳一直希望能爭取到“綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”的牌子，但始終沒有拿到。
“這次習(xí)總書記在海南30周年大會上的講話，包括博鰲論壇上的決策，涉及外資銀行如何進(jìn)來，港資現(xiàn)代服務(wù)業(yè)如何引入，這些政策也是深圳所期待的。針對深港合作的進(jìn)度和實(shí)效，確實(shí)大家都期待能更快一些。”譚剛告訴時(shí)代周報(bào)記者。
現(xiàn)階段，他認(rèn)為“在‘一帶一路’和粵港澳大灣區(qū)的國家政策框架下，把深圳和香港合作打造成大灣區(qū)內(nèi)一個核心的引領(lǐng)型區(qū)域，應(yīng)該是兩地合作的方向和目標(biāo)。”至于這能否成為深港合作取得突破的機(jī)會，則取決于是否在制度開放中找到符合港深雙方利益的新的結(jié)合點(diǎn)。
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