羅彥：粵港澳大灣區的創新發展
編者按：京津冀、長三角和粵港澳大灣區，均定位為世界級城市群。三者的差異何在？國際語境下的貢獻如何？空間結構將如何發展？本文利用大數據分析結合國土空間分析，提出“墻”的概念，針對三大城市群分別進行了評估，最后對于粵港澳大灣區優化治理提出三個需要關注的方向。
? ? ? ? ?《國家新型城鎮化規劃》提出：“以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展”，《國民經濟和社會發展第十三個五年（2016~2020年）規劃綱要》也明確提出要“加快城市群建設發展”，并在全國劃定了19個城市群（下圖）。19個城市群的發展階段有所差異，其中真正具有國際競爭力的是京津冀、長三角和粵港澳大灣區（當時稱之為珠三角）三大城市群。
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城市群空間分布示意圖
圖源：《國民經濟和社會發展第十三個五年（2016~2020年）規劃綱要》
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? ? ? ? ?2019年的中央財經委員會第五次會議和中央經濟工作會議，都提出要增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力。城市群作為國家發展與區域戰略的重要載體，具有重要意義。
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01
國家使命與責任
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? ? ? ? ?京津冀、長三角和粵港澳大灣區，均定位為世界級城市群，都是科技創新發展的重要載體，但也存在差異。我們嘗試用三個詞來概括其定位與價值：
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1. 功能與定位：“面子”、“底子”與“里子”
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京津冀：?“面子”?
? ? ? ? ?北京是國家首都，作為國家的政治、文化、交往、科技創新中心，其國家門戶與窗口作用非常重要。然而，現狀京津冀存在兩方面問題：一是河北環繞北京的貼邊式發展，大量的新城新區建設都環繞京冀邊界地區，造成了大量的長距離通勤、社會安全問題，甚至區域生態安全問題；二是環渤海灣區的競爭填海問題，大規模的填海計劃對生態環境的負面影響巨大。
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? ? ? ? ?因此，京津冀的核心作用是解決北京的大城市病與疏解非首都功能，其國家使命與責任，將體現在未來國際文化交流、國家首都形象、生態居住環境等各個方面，充分發揮國家門戶和窗口作用。
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環北京“貼邊”發展、環渤海競爭填海（原規劃草案拼合）
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長三角：“底子”
? ? ? ? ?長三角是全國發展的穩定器。長三角依托長江流域，長江是我國的母親河，長江流域是我們國家人口、經濟最集中的地區，長三角的穩定發展，是保障全國穩定發展的重要支撐。
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? ? ? ? ?長三角的定位在于完善我國改革開放空間布局。如進博會的舉辦，相對珠三角過去出口導向的經濟窗口作用發生了變化。廣交會從1957年開始，已舉辦了120屆，是把我國的產品賣出去的主要窗口，進博會則相反，是世界高端產品進入中國的窗口。這體現了我們國家經濟財力、消費水平達到了一個新的高度，進博會標志著上海成為我國未來消費經濟時期與進一步經濟增長的重要門戶。
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中國國際進口博覽會及國家館
圖源：www.ciie.org
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粵港澳大灣區：“里子”
? ? ? ? ?粵港澳大灣區更強調的是發展質量。廣東一直是我們國家經濟發展第一大省，也是我國的主要發動機，其核心在珠三角地區與港澳。大灣區的城鎮化水平接近90%，其發展質量與發展動力直接決定了中國未來中長期的發展速度以及國家的復興。
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? ? ? ? ?大灣區的定位很多，其最獨特之處是支持港澳融入國家發展大格局。從珠三角到大灣區，核心是加入了港澳。對于大灣區而言，研究制度比空間研究更加關鍵。大灣區的優勢、特點和難點都是制度，未來如何發揮特殊制度的優勢，突破行政跟制度的隔閡，實現9+1+1的共存發展，是我們最大的挑戰。
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粵港澳大灣區的“9+1+1”
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2. 合作共贏，是粵港澳大灣區的關鍵價值
? ? ? ? ?不考慮港澳，對比三大城市群，則珠三角不僅在全球貿易、決策控制能力方面差距非常大，在科技創新方面也存在一定差距。珠三角地區的原創新能力弱，但是創新轉化率強，這主要依靠市場的力量。深圳90%的創新都集中在企業，市場創新能力強大，深圳企業創新轉化能力非常強大。
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? ? ? ? ?大灣區的發展要強調合作共贏。大灣區誰是龍頭城市并不重要，重要的是以多中心的城市體系形成合作網絡。主要體現在兩個方面：
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? ? ? ? ?1）要加強廣州、深圳的合作。廣州更多體現為門戶城市，商貿千年商都，深圳是創新城市或者開放性市場，兩個城市有大量的合作空間。比如廣州的教育、醫療機構，可以彌補深圳民生發展短板；深圳創新企業也可跟廣州企業合作。
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? ? ? ? ?2）要增進香港與珠三角的合作。香港最大的優勢是金融科技服務和專業服務，其是西方全球化體系里的代表城市，這方面價值是廣深不可比擬的。在自由貿易體系里，香港的國際誠信、國際規則和國際化人才是內地城市不可替代的。同時，香港的科技、教育資源非常強大，有6所大學進入國際100強，還有一系列國際一流的科技園平臺，但是缺乏應用市場和配套制造業產業支撐，其轉化能力更多在內地深耕。如大疆，在香港萌發，落地于深圳，生產制造于東莞。
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? ? ? ? ?綜上，大灣區的創新發展，需要把各個城市的資源集合起來，加強合作與優勢互補。
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2015年受到海外投資最多的經濟體及經濟自由度指數
圖源：howmuch.net
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香港在國際貿易、教育科技方面的優勢突出
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02
國際語境與貢獻
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? ? ? ? ?在全球氣候變化、綠色低碳發展的要求與背景下，要充分發揮三大城鎮群的作用，推動中國邁向可持續發展。
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? ? ? ? ?就現狀而言，大灣區的空氣質量優于長三角與京津冀，但是水質相對堪憂。空氣質量最差的是京津冀地區，其灰霾程度非常高，但從2017年開始京津冀的空氣質量有明顯的好轉。水質方面，三個城鎮群都有一定規模的黑臭水體，均有較大的改善空間。從大氣、水這兩個方面來看，三大城鎮群在生態環境方面的任務依然艱巨，生態環境將是未來最重要的發展質量評價標準。
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? ? ? ? ?近年來，京津冀在環境治理上取得了很好的成績。京津投資與物流的“斷裂現象”突出，北京創新與服務的區域轉移“斷層效應”突出。前些年，分散工業化、城鎮化是造成京津冀環境污染與生態危機的重要因素。京津冀這幾年最大的變化是清潔能源的結構性轉變，做出了重要的探索和創新。
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京津冀地區的制造業投資、企業分布與生態環境敏感性
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? ? ? ? ?相比之下，珠三角和長三角在生態環境與可持續發展方面做得還不夠。過去，整個珠三角地區水體污染的嚴峻程度非常高。這兩年開始廣東開始大規模做河道水治理，特別是交界地區河道的污染治理，如深圳的茅州河，針對黑臭水體現象進行了持續的治理，投注了幾百億資金。未來全省將推進“碧道”的建設，以水質的優化和治理，改善未來全省以及大灣區的生態環境。
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廣東省的“碧道”建設
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03
三大城市群空間特征
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1. 密度與規模：密度影響大于規模影響
? ? ? ? ?三大城市群均呈現多中心和高密度的特征。空間尺度上，大灣區的全域土地面積與建設用地面積均小于其他兩個城鎮群，但人口和經濟的密度均為最高。
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三大城鎮群范圍與人口空間格局（同比例尺）
圖源：中規院深圳分院“數字灣區”平臺
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三大城鎮群人均、地均GDP比較
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? ? ? ? ?人口密度上，大灣區可以說是全球密度最高的城市群。與紐約、東京、舊金山城市群比較，沿其主要發展走廊截取人口密度斷面，可見最突出的人口密度峰值均出現在粵港澳大灣區，包括澳門、香港、深圳與廣州。對于大灣區而言，人口密度帶來的不僅僅是壓力，更是機會。密度實際比規模更重要，質量的提升、人才的集聚、創新機會的出現，一定程度上都是密度帶來的機會，這將給大灣區未來發展提供無限想象空間。當然，我們也要注意人口過于聚集帶來的公共安全和大城市病問題。
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國際四大灣區人口密度剖面示意圖
國際四大灣區人口密度剖面示意圖
圖源：中規院深圳分院“數字灣區”平臺
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? ? ? ? ?企業密度上，大灣區在創新企業、創新產業網絡密度與緊湊度上，也高于京津冀和長三角。但相比其他世界級灣區（特別是舊金山灣區）的差距還非常大，這也給我們未來高質量發展與提升經濟活力提出了進一步要求。
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? ? ? ? ?公共服務設施密度上，粵港澳大灣區則相對薄弱。大灣區在教育方面有所欠缺，但在醫療、文化方面有一定基礎與優勢。隨著人口結構的變化，未來公共服務設施的格局與密度還需要進一步優化。
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三大城鎮群人均公共服務資源比較
大灣區核心地區文體休閑空間格局
圖紙來源：中規院深圳分院“數字灣區”平臺
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2. 流量和存量：流量影響大于存量影響
? ? ? ? ?三大城鎮群要素流動網絡也存在差異。內部聯系網絡方面，京津冀跟長三角呈現出明顯的核心——北京和上海，其網絡聯系度前列者均為從北京、上海輻射向外。而大灣區企業聯系多中心網絡化程度更高。其中聯系最緊密的是廣深，雖然目前來看廣深政府層面合作比較少，但市場層面的聯系非常密切。
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三大城鎮群企業聯系網絡與企業聯系強度前10
圖源：中規院國土空間規劃分析平臺
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? ? ? ? ?人口流動方面，北京一極獨大的特點同樣明顯，長三角形成滬寧杭三個相對獨立的地域人口流動極核。大灣區則形成“Z”字形的通勤廊道，特別是以東岸地區的廣-莞-深-港通勤走廊，存在大規模的跨城人口流動，而西岸的人口流動性則相對小一些。
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三大城鎮群人口跨城通勤強度前10
圖源：中規院國土空間規劃分析平臺
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大灣區人口通勤網絡
圖源：中規院深圳分院“數字灣區”平臺
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? ? ? ? ?大灣區形成全國最大規模的跨城通勤人口。保守估計，廣佛每天有大概50萬人口通勤，深莞大概30萬，大灣區已經初步形成了高度流動的空間格局。
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大灣區城市通勤網絡（城市層面）與通勤格局（街鎮層面）
圖源：中規院深圳分院“數字灣區”平臺
3. 制度與空間：制度因素大于空間距離
? ? ? ? ?城市群內部各城市之間并沒有完全實現最高效的資源要素流動。我們嘗試提出了“墻”的概念，評估現實跨界聯系流量與理論跨界強度的匹配性與差異性，即行政邊界、制度文化等要素對于城市之間要素流動的相對阻礙與促進作用。其中，理論聯系流量是基于引力模型的優化算法，反映兩個城市之間的理論吸引力，這一數量與人口經濟規模、實際交通距離相關。現實的跨界人口聯系流量，則是通過整合利用移動運營商和百度慧眼數據，反映兩個城市之間的實際人口流動規模；企業聯系流量，則是城市間企業設立分支機構的數量與投資的聯系強度。
? ? ? ? ?初步研究發現，京津冀地區的河北省內部、跨省（市）聯系阻礙系數相對較低，而粵港澳大灣區的跨境聯系、長三角的跨省（市）聯系阻礙系數較大。可見阻礙系數實際上與要素流動類型、城市經濟發展水平、城市間經濟發展相對差異、行政層級關系、協同發展政策等均有密切關系。
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? ? ? ? ?空間格局上，深圳跟香港之間雖然人口往來密切，但跨境帶來的阻礙系數依然較大。西岸地區（如江門與周邊城市）的阻礙系數比較高，而東岸深莞惠地區的流動性更強，這與制度協同、交通便利性均有較大關系。長三角的聯系阻礙相比一體化的發展要求還有一定程度的差距，需要進一步推動人口、經濟要素的流動。京津冀的整體阻礙系數相對較小，一方面是區域發展不均衡性較大的緣故，另一方面是京津冀以高鐵主導的交通運輸網絡便利性更高，而大灣區整體軌道網交通建設是相對滯后的。
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三大城鎮群人員、資本聯系的邊界阻礙
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? ? ? ? ?大灣區的空間聯系格局背后是復雜的邊界和制度差異。我們嘗試做了一個測度，深港之間的實際聯系流量只有理論聯系強度的1/72，如果用空間距離來做一個更形象的比喻，深港邊界寬度大概是“500公里”，這可以認為是制度差異下的空間時空距離。大灣區的三大都市圈，即廣佛肇、珠中江與深莞惠，其跨都市圈的通勤阻礙系數是都市圈內部的2.3倍，可見三大都市圈的格局比較明顯。相較而言，在人員阻礙和資本阻礙上，深莞惠都具有一定優勢，其制度協同與市場化水平相對較高，而廣佛肇之間在人員阻礙方面更大，珠中江在資本阻礙上更大，這與各自的人口、經濟空間格局特征有密切關系。
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粵港澳大灣區人員阻礙系數與資本阻礙系數格局
圖源：中規院深圳分院“數字灣區”平臺
04
空間治理
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? ? ? ? ?如何優化治理大灣區這樣的特殊區域空間，我們提出三個需要關注的方向：
1. 以“公交都市區”為抓手，推動都市圈化與區域治理
? ? ? ? ?大灣區高密度、高頻度的人口與資本流動，已經形成了高度網絡化的深莞惠、廣佛肇都市圈與發育中的珠中江都市圈，未來將通過協同規劃進一步促進都市圈化與要素流動。
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? ? ? ? ?都市圈未來發展的重點之一，是推進公交都市區建設，實現都市圈內城鎮1小時可達。積極推進都市圈市域快線或市郊鐵路建設，強化中心城市與都市圈外圍聯系，以市域快線擴大都市圈范圍。
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廣深都市圈主要市域軌道交通示意
2. 加強港澳與內地服務、標準、制度銜接
? ? ? ? ?促進港澳融入國家發展大局的關鍵因素是人。深港、珠澳之間每日有大量的人員往來，以深港之間為例，2015年，每天有近40萬的深港市民在深港之間流動，且跨境活動內容不斷豐富——除跨境工作與商務活動以外，消閑、探親和上學的占比越來越大。日漸頻繁的生活交往將給大灣區治理帶來新的要求。
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? ? ? ? ?首先是提供適宜港澳人群要求、高標準的宜居宜業生活圈，需要從社區型設施多元性、公共服務管理與模式、公共服務跨境銜接等方面，加強三地公共服務設施標準銜接，為三地人員往來提供基礎保障。
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? ? ? ? ?其次是信息化上的協同，互聯網與信息技術已經全面滲透居民生活，而三地互聯網的差異化環境與應用方式，也是未來促進三地人員流動與交往的挑戰之一。
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? ? ? ? ?最后，也是最關鍵的問題，是制度的差異性。如稅率問題，香港屬于低稅率地區，港人到內地工作能否享受香港標準的稅率優惠。
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? ? ? ? ?以上是港澳融入內地發展過程中面臨的一些現實問題，需要很大力度的制度創新方能突破。
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3. 善用“墻”和勢差
? ? ? ? ?粵港澳大灣區的合作共贏發展，并非追求削平三地的制度差異。在一定程度上，制度差是塑造大灣區要素勢差與多元化活力的關鍵，包括法律法規、市場化水平，以及其他方面的機制制度等。這種差異化與多元性，將給大灣區帶來豐富的體制機制創新探索空間。
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? ? ? ? ?以制度創新推進社會治理能力現代化，優化要素流動格局，是大灣區相比京津冀、長三角而言最大的特點與優勢，將為未來文化多元化、國際化發展提供重要支撐。
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