2019年2月《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》）發(fā)布，粵港澳大灣區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“大灣區(qū)”）正式成為我國(guó)的一個(gè)區(qū)域概念。作為不同于我國(guó)一般行政區(qū)劃分，且有“一國(guó)兩制，三個(gè)關(guān)稅區(qū)”特征的一個(gè)特殊區(qū)域，大灣區(qū)如何治理是一個(gè)值得關(guān)注的新論題，也是當(dāng)前實(shí)施國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略必須高度重視的重大課題。對(duì)于教育而言，《規(guī)劃綱要》提出要把大灣區(qū)打造成為教育和人才高地，推動(dòng)大灣區(qū)教育合作發(fā)展，建設(shè)國(guó)際教育示范區(qū)。近年來(lái)，大灣區(qū)教育發(fā)展常常被表達(dá)為合作發(fā)展、一體化發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、融合發(fā)展、集群發(fā)展等，實(shí)際上對(duì)大灣區(qū)來(lái)說(shuō)，以上諸種表達(dá)均可各自釋義，或針對(duì)教育的不同層類進(jìn)行表達(dá)，如“集群發(fā)展”主要針對(duì)的是高等教育層次；或?qū)Ω鞣N表達(dá)的關(guān)系做出厘清，如合作發(fā)展表達(dá)為大灣區(qū)教育的一種發(fā)展方式，一體化發(fā)展則主要是指一種發(fā)展樣態(tài)，協(xié)同發(fā)展往往表達(dá)的是一種發(fā)展原則，融合發(fā)展可理解為一種發(fā)展階段。不管何種表達(dá)或作何種釋義，大灣區(qū)教育發(fā)展的一個(gè)終極目標(biāo)就是形成發(fā)展共同體這一新格局，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)成為國(guó)際教育示范區(qū)。這與大灣區(qū)建設(shè)的總體定位“建設(shè)富有活力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群，打造高質(zhì)量發(fā)展的典范”是相適應(yīng)和相一致的。不論是教育發(fā)展方式、教育發(fā)展樣態(tài)，還是教育發(fā)展原則、教育發(fā)展階段，實(shí)際上都是與國(guó)家治理模式相關(guān)聯(lián)的。總體而言，作為國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要且特殊的組成部分，國(guó)家治理大灣區(qū)教育的一個(gè)重要特征就是中央政府強(qiáng)力主導(dǎo)，各地方政府及各教育主體具體實(shí)施、社會(huì)相關(guān)利益主體主動(dòng)參與。而對(duì)于大灣區(qū)教育的不同層類而言，國(guó)家治理則會(huì)面臨不同的問(wèn)題。本研究主要從大灣區(qū)高等教育集群發(fā)展的角度，對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)這一涉及國(guó)家治理高等教育的重要論題作一探討，以求教于方家。

一、高等教育集群發(fā)展是大灣區(qū)高等教育發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

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　　大灣區(qū)教育一體化發(fā)展樣態(tài)體現(xiàn)在高等教育領(lǐng)域，便是高等教育集群發(fā)展，這已形成了廣泛的共識(shí)，并成為一種戰(zhàn)略選擇。高等教育集群發(fā)展之所以成為大灣區(qū)高等教育發(fā)展一種重要戰(zhàn)略選擇，主要取決于以下兩個(gè)因素。

　　一是大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“灣區(qū)”性質(zhì)使然。對(duì)于灣區(qū)通常是從兩個(gè)層面來(lái)認(rèn)識(shí)，一個(gè)是從自然意義而言，灣區(qū)是一個(gè)區(qū)域的概念，即圍繞海域或江河，形成的若干個(gè)區(qū)域相連的區(qū)域集合；另一個(gè)是從社會(huì)意義來(lái)講，即除了區(qū)域相連的自然特征外，灣區(qū)賦予區(qū)域于社會(huì)意義。一個(gè)稱得上灣區(qū)的區(qū)域集合，除了擁有區(qū)域相連的自然特征外，更為重要的是其所擁有的社會(huì)特征，即圍繞某個(gè)或某些社會(huì)屬性諸如經(jīng)濟(jì)、文化、科技、教育等，區(qū)域集合中各區(qū)域之間是相互關(guān)聯(lián)的，這種關(guān)聯(lián)不僅是線性的，還可以是立體的，最終形成一個(gè)整體的、一體化樣態(tài)。由此可見，灣區(qū)的社會(huì)特征是一個(gè)整體的概念。從以上意義上講，僅有自然特征的區(qū)域集合還不是一個(gè)灣區(qū)，只有同時(shí)擁有了社會(huì)特征，該區(qū)域集合才能算是真正意義上的灣區(qū)。如果說(shuō)灣區(qū)的自然特征是相對(duì)固定的，那么灣區(qū)的社會(huì)特征則是隨著時(shí)代的變化發(fā)展而形成和發(fā)展的，如何使灣區(qū)的社會(huì)特征隨著時(shí)代的發(fā)展變化而逐步形成和豐富發(fā)展，也是區(qū)域集合之所以為灣區(qū)的關(guān)鍵。根據(jù)以上認(rèn)識(shí)，高等教育無(wú)疑是灣區(qū)一個(gè)十分重要的社會(huì)屬性，其彰顯出社會(huì)特征是成就灣區(qū)的一個(gè)關(guān)鍵性要素。而灣區(qū)這一社會(huì)特征又是成長(zhǎng)性的，這一成長(zhǎng)性是灣區(qū)形成和發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)重要特性。由此可見，灣區(qū)的自然屬性與社會(huì)屬性都需要并有助于高等教育集群發(fā)展。這對(duì)大灣區(qū)來(lái)說(shuō)也是如此。

　　二是由大灣區(qū)建設(shè)的定位所決定的，即創(chuàng)新灣區(qū)與科技灣區(qū)的定位。《規(guī)劃綱要》提出的大灣區(qū)建設(shè)的第一條原則便是“實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，完善區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系，集聚國(guó)際創(chuàng)新資源，建設(shè)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的創(chuàng)新發(fā)展區(qū)域”。而確立的戰(zhàn)略定位之一就是建設(shè)“具有全球影響力的國(guó)際科技創(chuàng)新中心。瞄準(zhǔn)世界科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展前沿，加強(qiáng)創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)，大力發(fā)展新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，加快形成以創(chuàng)新為主要?jiǎng)恿椭蔚慕?jīng)濟(jì)體系；扎實(shí)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)，充分發(fā)揮粵港澳科技研發(fā)與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，破除影響創(chuàng)新要素自由流動(dòng)的瓶頸和制約，進(jìn)一步激發(fā)各類創(chuàng)新主體活力，建成全球科技創(chuàng)新高地和新興產(chǎn)業(yè)重要策源地”。2020年《中共中央關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十四個(gè)五年計(jì)劃與2035遠(yuǎn)期規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱《十四五規(guī)劃建議》）提出“支持北京、上海、粵港澳大灣區(qū)形成國(guó)際科技創(chuàng)新中心”。無(wú)論是“建設(shè)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的創(chuàng)新發(fā)展區(qū)”，還是“形成國(guó)際科技創(chuàng)新中心”，都有賴于且有助于大灣區(qū)高等教育集群發(fā)展和國(guó)際教育示范區(qū)建設(shè)。因?yàn)閯?chuàng)新發(fā)展區(qū)域和國(guó)際科技創(chuàng)新中心的建設(shè)，其關(guān)鍵在于是否能獲得足夠的高層次人才和充分的智力支撐，這都對(duì)大灣區(qū)高等教育，尤其是高等教育集群發(fā)展乃至國(guó)際教育示范區(qū)建設(shè)提出了不可或缺的重大需求，同時(shí)這個(gè)重大需求無(wú)疑將助推以集群發(fā)展為特征的大灣區(qū)高等教育的現(xiàn)代發(fā)展和國(guó)際教育示范區(qū)的形成。

　　由此可見，大灣區(qū)高等教育集群發(fā)展的戰(zhàn)略選擇有其時(shí)代必然性。這里有必要對(duì)高等教育集群發(fā)展的內(nèi)涵作進(jìn)一步闡釋。我們不妨先對(duì)集群（Clusters）一詞作一釋義。集群一詞通常指的是計(jì)算機(jī)的一項(xiàng)新技術(shù)，即一組相互獨(dú)立的、通過(guò)高速網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)的計(jì)算機(jī)，彼此構(gòu)成了一個(gè)組，并以單一系統(tǒng)的模式加以管理。通過(guò)集群技術(shù)，可以在付出較低成本的情況下獲得在性能、可靠性、靈活性方面的相對(duì)較高的收益。這至少包括三個(gè)意蘊(yùn)：一是整體關(guān)聯(lián)性，二是個(gè)體多樣性，三是管理一體性。其樣態(tài)為整體性與多樣化的結(jié)合，即馬賽克式的整體發(fā)展樣態(tài)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家則將其用于經(jīng)濟(jì)學(xué)，提出了產(chǎn)業(yè)集群概念。1990 年美國(guó)的邁克爾?波特教授在《國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)》一書中，將“集群”作為該書的核心理論概念之一，他認(rèn)為“集群即指在某一特定區(qū)域下的一個(gè)特別領(lǐng)域，存在著一群相互關(guān)聯(lián)的公司、供應(yīng)商、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)和專門化的制度和協(xié)會(huì)”。波特教授強(qiáng)調(diào)了這種集群現(xiàn)象與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的成長(zhǎng)之間的聯(lián)系，認(rèn)為“集群已經(jīng)成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種新的思維方式”，而且作用不容小覷，在實(shí)踐中“又是引起變革的一種手段”。波特還提出了用產(chǎn)業(yè)集群一詞來(lái)定義在某一特定領(lǐng)域中，大量產(chǎn)業(yè)聯(lián)系密切的企業(yè)以及相關(guān)支撐機(jī)構(gòu)在空間上集聚，并形成強(qiáng)勁、持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的現(xiàn)象。

　　如果將集群一詞運(yùn)用到高等教育領(lǐng)域，我們可從高等教育的內(nèi)外部關(guān)系規(guī)律的角度來(lái)對(duì)高等教育集群發(fā)展的特征作一考察：一方面，高等教育的集群發(fā)展需要從高等教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系來(lái)認(rèn)識(shí)，如加強(qiáng)產(chǎn)教融合、科教融合，以及促使教育鏈、人才鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的有機(jī)銜接，這實(shí)際上體現(xiàn)了高等教育集群發(fā)展的一種理想樣態(tài)；另一方面，高等教育的集群發(fā)展又是與高校內(nèi)部的學(xué)科交叉融合、學(xué)科集群建設(shè)相關(guān)聯(lián)的，或者說(shuō)高等教育的集群發(fā)展有賴于各高校之間及高校內(nèi)部的學(xué)科交叉融合和學(xué)科集群建設(shè)。以上兩個(gè)方面又是密切關(guān)聯(lián)的，遵循高等教育的內(nèi)外部關(guān)系規(guī)律。實(shí)質(zhì)上這兩個(gè)方面及其相互之間的關(guān)系所體現(xiàn)的都是高等教育集群發(fā)展的整體性特征。與此相對(duì)應(yīng)的是高等教育集群發(fā)展的另一個(gè)重要特征，即高等教育集群發(fā)展的多樣性特征，無(wú)論是何種集群（高等教育的集群或高校學(xué)科集群）皆如此，這也是由經(jīng)濟(jì)社會(huì)多樣化、集群化的需求和當(dāng)代科學(xué)高度分化、高度綜合的趨勢(shì)所決定的，反映了高等教育發(fā)展在集群意義上的整體關(guān)聯(lián)性與個(gè)體多樣性的高度一致。

　　應(yīng)當(dāng)說(shuō)，高等教育集群發(fā)展體現(xiàn)了當(dāng)代高等教育發(fā)展的主流趨勢(shì)，而高質(zhì)量的高等教育集群發(fā)展也是大灣區(qū)國(guó)際教育示范區(qū)建設(shè)的重要表征。大灣區(qū)高質(zhì)量的高等教育集群發(fā)展可有兩種路向選擇：一種是自上而下的高等教育集群發(fā)展，即由中央政府強(qiáng)力主導(dǎo)，布局高等教育集群發(fā)展格局；各地政府也主動(dòng)而為，著力構(gòu)建高等教育集群發(fā)展的新格局、形成高等教育發(fā)展共同體，這屬于高等教育的政府治理范疇。另一種是自下而上的高等教育集群發(fā)展，即各高校基于自身的內(nèi)在發(fā)展需求，著眼于優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，最終形成眾高校集群發(fā)展樣態(tài)，這涉及高校內(nèi)部治理問(wèn)題。對(duì)于大灣區(qū)的實(shí)際而言，既有政府強(qiáng)力主導(dǎo)大灣區(qū)建設(shè)而形成的自上而下的高等教育集群發(fā)展態(tài)勢(shì)，也有粵港澳三地歷史形成的自下而上的高等教育集群發(fā)展的基礎(chǔ)。從大灣區(qū)自上而下的高等教育集群發(fā)展來(lái)看，我們可從中央政府給大灣區(qū)的科技灣區(qū)定位及其與高等教育關(guān)系的認(rèn)識(shí)來(lái)考察。《規(guī)劃綱要》提出并在《十四五規(guī)劃建議》中得到重申的大灣區(qū)國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)與高等教育的集群發(fā)展的關(guān)系密切，因?yàn)樵诋?dāng)今時(shí)代，大學(xué)無(wú)疑是科技創(chuàng)新的主力軍，而科技創(chuàng)新，尤其是顛覆性創(chuàng)新技術(shù)是一種跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的集成創(chuàng)新，有賴于高等教育集群發(fā)展。實(shí)際上在粵港澳大灣區(qū)成為國(guó)家重大戰(zhàn)略后，高等教育集群發(fā)展的提法多次出現(xiàn)在教育部主管領(lǐng)導(dǎo)的有關(guān)講話或文章中。如在2018年3月23—24日舉辦的以“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)-成長(zhǎng)的力量”為主題的粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育研討會(huì)上，教育部高等教育司司長(zhǎng)吳巖作了“粵港澳大灣區(qū)大學(xué)集群發(fā)展，打造中國(guó)高質(zhì)量發(fā)展新的增長(zhǎng)極”的發(fā)言。他指出在世界范圍內(nèi)新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革撲面而來(lái)的時(shí)代背景下，大灣區(qū)大學(xué)集群發(fā)展能夠充分發(fā)揮“集聚-溢出”效應(yīng)，有力支撐協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，持續(xù)深化“一帶一路”倡議，加快建設(shè)國(guó)際創(chuàng)新中心，打造世界性高等教育新高地，探索區(qū)域高等教育發(fā)展的新模式。高等教育創(chuàng)新是大灣區(qū)更基礎(chǔ)、更持久的動(dòng)力源泉。大灣區(qū)高等教育類型豐富、互補(bǔ)性強(qiáng)，大學(xué)集群發(fā)展得天獨(dú)厚，必須堅(jiān)持以政府主導(dǎo)推進(jìn)“頂天”規(guī)劃、以科教創(chuàng)新推進(jìn)動(dòng)力集聚，以市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)共建共享，真正實(shí)現(xiàn)相對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的先導(dǎo)發(fā)展。這些觀點(diǎn)表明了國(guó)家教育主管部門推動(dòng)大灣區(qū)高等教育集群發(fā)展的基本立場(chǎng)，顯然是一種自上而下的高等教育集群發(fā)展的未來(lái)路向。

　　當(dāng)前，要進(jìn)一步推進(jìn)和深化大灣區(qū)高等教育的高質(zhì)量集群發(fā)展，應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注自下而上的高等教育集群發(fā)展方式。這是因?yàn)椋环矫嬗捎诖鬄硡^(qū)的區(qū)域特點(diǎn)（“一國(guó)兩制”，三種法律體系）使得自上而下的政府治理方式受到某種局限；同時(shí)，自下而上的高等教育集群發(fā)展方式有助于激發(fā)高校的內(nèi)在活力，調(diào)動(dòng)高校自主辦學(xué)的積極性、主動(dòng)性，推動(dòng)高質(zhì)量的集群發(fā)展。如大灣區(qū)建設(shè)定位的創(chuàng)新灣區(qū)、科技灣區(qū)，打造國(guó)際科技創(chuàng)新中心，亟需產(chǎn)教融合、科教融合。其中大學(xué)、政府、市場(chǎng)三者之間的良性互動(dòng)必不可少。長(zhǎng)期以來(lái)，高度市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)對(duì)大學(xué)的需求是非常多樣且靈活多變，而受制于相對(duì)僵化的行政管理體制的大學(xué)難以對(duì)此做出積極主動(dòng)的回應(yīng)。這也是至今科教融合、產(chǎn)教融合之所以難“融”的一個(gè)重要原因所在。

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二、粵港澳三地高校辦學(xué)自主權(quán)差異分析

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　　自下而上的高等教育集群發(fā)展的一個(gè)重要前提和基礎(chǔ)是高校擁有較大的辦學(xué)自主權(quán)，因?yàn)橹挥袚碛修k學(xué)自主權(quán)的高校，才能根據(jù)自身的實(shí)際主動(dòng)回應(yīng)高等教育集群化發(fā)展趨勢(shì)和需要。對(duì)于大灣區(qū)來(lái)說(shuō)，粵港澳三地高校辦學(xué)自主權(quán)的情形不盡相同，甚至相差較大。相對(duì)于內(nèi)地而言，港澳高校自主權(quán)較大且比較廣泛。具體而言，香港的大學(xué)在辦學(xué)理念與教學(xué)方法上深受英國(guó)大學(xué)模式的影響，傳承了其大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由的精髓和特點(diǎn)。《香港法例第0279章教育條例》對(duì)高校的地位及有關(guān)高等教育辦學(xué)行為進(jìn)行總體的法律規(guī)定。此外，各高校均制定了專門的法例并依據(jù)法定條例行事。香港的法律條例明確規(guī)定高校是獨(dú)立的社會(huì)法人團(tuán)體，董事會(huì)是高校最高的權(quán)力機(jī)構(gòu)，在法律框架內(nèi)，學(xué)校無(wú)論是在設(shè)置專業(yè)、開發(fā)課程、選拔學(xué)生、開展學(xué)術(shù)研究、教職員工聘任及薪酬福利制度等方面，都享有相當(dāng)大的自主權(quán)。在高等教育管理方面，香港政府不直接干涉高校的日常事務(wù)，而是通過(guò)“大學(xué)教育資助委員會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱“教資會(huì)”）這一中間機(jī)構(gòu)對(duì)大學(xué)實(shí)行間接的宏觀管理。在政府賦權(quán)下，教資會(huì)定期對(duì)各大學(xué)進(jìn)行教學(xué)及研究評(píng)審，并根據(jù)評(píng)審結(jié)果對(duì)各大學(xué)教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行核定和劃撥。通過(guò)上述法律、撥款及評(píng)審制度，香港實(shí)現(xiàn)了學(xué)校自治、國(guó)家干預(yù)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)諸種力量的均衡互動(dòng)。

　　澳門的高等教育盡管起步較晚，規(guī)模也不大，但是在多元的文化交融和開闊的國(guó)際視野下，澳門的高校一直堅(jiān)持自主辦學(xué)，并營(yíng)造了深厚的自由學(xué)術(shù)氛圍。澳門于1991年出臺(tái)了《高等教育法》，回歸祖國(guó)后，澳門高等教育管理日趨規(guī)范。2017年澳門頒布了新的《高等教育制度》，之后又接連頒布了《高等教育委員會(huì)》《高等教育基金》《高等教育素質(zhì)評(píng)鑒制度》《高等教育學(xué)分制度》以及《高等教育局的組織及運(yùn)作法規(guī)》等一系列相關(guān)行政法規(guī)，在賦予高校更大的自主性和靈活性的同時(shí)，也進(jìn)一步優(yōu)化了院校辦學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)澳門高等教育發(fā)展更趨多元。在高等教育管理方面，高等教育輔助辦公室作為特區(qū)政府專責(zé)處理高等教育事務(wù)的機(jī)構(gòu)，在管理協(xié)調(diào)高等教育事務(wù)、理順政府與公立高校之間的關(guān)系、擴(kuò)大公立高校辦學(xué)自主權(quán)上也有所突破。大學(xué)章程對(duì)于大學(xué)各個(gè)治理機(jī)構(gòu)職權(quán)、組成和運(yùn)作方面有詳細(xì)而清晰的表述，為高校的自治權(quán)益提供了保障。如“第14/2006 號(hào)行政命令”核準(zhǔn)的新《澳門大學(xué)章程》以法律形式賦予澳門大學(xué)在學(xué)術(shù)、行政和財(cái)務(wù)上更大的辦學(xué)自主權(quán)。在不斷完善教學(xué)管理和科研管理制度的同時(shí)，各高校紛紛以國(guó)際性的質(zhì)量管理認(rèn)證機(jī)制來(lái)優(yōu)化校園管理和行政運(yùn)作。總體而言，港澳高校治理中高校還是擁有較大的辦學(xué)自主權(quán)，且受到法律保障，從而能得到較好的落實(shí)。

　　相比較而言，內(nèi)地（廣東省）高校的辦學(xué)自主權(quán)一直是理論與實(shí)踐關(guān)注度比較高的問(wèn)題，依法擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)自20世紀(jì)80年代中期以來(lái)便是高等教育體制改革努力的方向，到今天，高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要目標(biāo)，仍然需要“進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)、完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”。

　　大灣區(qū)高等教育集群發(fā)展所關(guān)涉的方面較多，制約因素也較復(fù)雜，如由于社會(huì)制度和宏觀管理體制的不同，粵港澳三地高等教育管理體制存在較大差異，導(dǎo)致了三地在開展教育合作時(shí)管理模式和手段常常無(wú)法有效對(duì)接。加之長(zhǎng)期以來(lái)大灣區(qū)高等教育機(jī)構(gòu)在合作中缺乏“灣區(qū)”意識(shí)，各自為政，以致“集而不群”，等等。其中還有一個(gè)重要因素就是高校，尤其是內(nèi)地高校辦學(xué)自主權(quán)的缺失，以致難以形成高等教育集群發(fā)展各主體“主動(dòng)而為”的內(nèi)在動(dòng)力。自1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出“逐步建立政府宏觀管理、高校面向社會(huì)自主辦學(xué)的體制……使高校真正成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體”，到2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”，再到2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出高等教育要“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”，上述政策文件的出臺(tái)旨在促進(jìn)政府監(jiān)管職能的履行與大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的行使之間形成良性的互動(dòng)關(guān)系。而實(shí)際上，由于權(quán)力下放的不徹底、行政授權(quán)被上一級(jí)部門截留，以及大學(xué)對(duì)于辦學(xué)自主權(quán)運(yùn)行不當(dāng)?shù)葐?wèn)題，高等教育改革盡管層層深入，卻屢屢陷入“放亂收死”的怪圈。政府層面權(quán)力適當(dāng)下放的“自上而下”的改革與大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)恰當(dāng)行使的“自下而上”改革之間，始終未能形成“上”“下”協(xié)同的良性互動(dòng)機(jī)制。從大灣區(qū)高校集群發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)講，內(nèi)地高校辦學(xué)自主權(quán)的缺失具體表現(xiàn)在以下7個(gè)方面。

　　1. 合作辦學(xué)的自主權(quán)缺失，難以適應(yīng)大灣區(qū)高等教育集群發(fā)展的需要。合作辦學(xué)是促進(jìn)大灣區(qū)高等教育集群發(fā)展的重要途徑。目前，粵港澳合作辦學(xué)適用《中外合作辦學(xué)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）及其實(shí)施辦法，完全按照中外合作辦學(xué)進(jìn)行管理，無(wú)論是合作辦學(xué)項(xiàng)目的外事審批程序，還是辦學(xué)過(guò)程的外事管理規(guī)定都比較繁復(fù)，不能適應(yīng)大灣區(qū)高等教育集群發(fā)展的新形勢(shì)，也不符合“一國(guó)兩制”的“一國(guó)”前提。2006以來(lái)，教育部相繼發(fā)布了一系列文件進(jìn)一步規(guī)范中外合作辦學(xué)的秩序，如《教育部關(guān)于當(dāng)前中外合作辦學(xué)若干問(wèn)題的意見》《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障工作的意見》等，廣東省政府也出臺(tái)了相應(yīng)的政策，如省物價(jià)局、教育廳和財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)《廣東省高等學(xué)校中外合作辦學(xué)收費(fèi)管理辦法（試行）》、省發(fā)改委、教育廳和財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于高等教育中外合作辦學(xué)收費(fèi)管理的辦法》等，這些文件辦法對(duì)大灣區(qū)合作辦學(xué)在招生錄取、培養(yǎng)過(guò)程、證書頒發(fā)、質(zhì)量保障，尤其是學(xué)費(fèi)定價(jià)方面作了嚴(yán)格而詳細(xì)的規(guī)定，在一定程度上加強(qiáng)了對(duì)合作辦學(xué)的質(zhì)量監(jiān)控和秩序管理，但卻未能在合作辦學(xué)專業(yè)布局整體規(guī)劃或其他自主性發(fā)展領(lǐng)域提供更多的支持，而且由于多部門管理反而加大了合作辦學(xué)的難度，存在行政因素過(guò)度滲入，管得過(guò)死、開放度不夠等問(wèn)題。

　　2. 高校章程缺乏對(duì)辦學(xué)自主權(quán)的切實(shí)保障，導(dǎo)致內(nèi)地高校在尋求與港澳合作時(shí)出現(xiàn)政策和管理上難以有效對(duì)接的問(wèn)題。章程作為高校的“憲法”，其中一個(gè)最主要功能就是厘清大學(xué)內(nèi)外權(quán)力的歸屬和邊界，保障大學(xué)的自治權(quán)益。盡管目前內(nèi)地各公立高校基本做到了“一校一章程”，但在內(nèi)容上，高校章程看似豐富、無(wú)所不包，但實(shí)際上在有關(guān)決策的權(quán)力和結(jié)構(gòu)，即治理架構(gòu)上并不清晰，許多高校將行政職能機(jī)構(gòu)、教學(xué)科研單位、直屬單位等混雜一起，缺少治理內(nèi)涵與邊界。在功能與地位上，章程普遍只是作為一種部門規(guī)章，并未上升為法律法規(guī)，不僅在法律效應(yīng)和約束范圍上大打折扣，也不能保障大學(xué)的合法權(quán)利和彰顯大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)。此外，章程的一些必備要素并不明確甚至未涉及，如在涉及高校外部關(guān)系方面對(duì)高校的自主權(quán)內(nèi)容少有涉及，抑或語(yǔ)焉不詳而難以實(shí)施，這與港澳高校章程中有關(guān)大學(xué)自治權(quán)權(quán)力歸屬、決策結(jié)構(gòu)和實(shí)施過(guò)程等的清晰表達(dá)形成了鮮明的反差。尤其是在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上的界分不明確，大學(xué)的獨(dú)立地位自然無(wú)法凸顯，并由此而產(chǎn)生的利益分配的歸屬和支配利用劃分不清等問(wèn)題，都會(huì)影響投資主體的積極性，從而對(duì)粵港澳三地高等教育合作的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)不利影響。

　　3. 內(nèi)地高校招生自主權(quán)不足，廣東省高校對(duì)港澳生源的吸納能力未得到充分釋放。爭(zhēng)取更多的港澳學(xué)生來(lái)粵高校升學(xué)就讀，是大灣區(qū)高等教育集群發(fā)展之要求，同時(shí)也是增強(qiáng)港澳青年國(guó)家認(rèn)同意識(shí)的重要舉措。以香港為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年在內(nèi)地高校和研究院就讀的香港學(xué)生已超過(guò)1.5萬(wàn)人，教育部免試招收香港學(xué)生計(jì)劃院校已從2012年的63所增加至2019年的109所，港澳臺(tái)僑聯(lián)招考試的招生院校也已增加到336所。目前，香港的高校可以提供的學(xué)位不足，更多的香港學(xué)生在選擇內(nèi)地升學(xué)時(shí)更愿意到廣東省內(nèi)高校就讀，這除了與通過(guò)廣東省高水平大學(xué)建設(shè)和國(guó)家“雙一流”建設(shè)廣東省高校的水平提升較大外，還與粵港兩地文化、語(yǔ)言相近相通和過(guò)去的合作傳統(tǒng)，以及當(dāng)前業(yè)已形成的港珠澳一小時(shí)生活圈、粵港澳三小時(shí)生活圈等因素密切相關(guān)。但目前廣東省內(nèi)具有免試招收香港學(xué)生計(jì)劃的院校主要集中在中山大學(xué)、暨南大學(xué)等“雙一流”建設(shè)高校，名額有限，遠(yuǎn)不能滿足學(xué)生的需求。雖然廣東省有40所高校可以通過(guò)全國(guó)聯(lián)招招收港澳臺(tái)學(xué)生（2019年），但由于兩地不同的教育模式和文化背景，內(nèi)地大學(xué)聯(lián)招考試的內(nèi)容與在香港學(xué)生所學(xué)的知識(shí)存在差異，增加了香港學(xué)生報(bào)考內(nèi)地高校的難度。此外，由于香港的副學(xué)位與內(nèi)地的大專文憑并無(wú)互認(rèn)機(jī)制，所以香港的副學(xué)士/高級(jí)文憑畢業(yè)生一般不能到內(nèi)地高校插班就讀，上述問(wèn)題的存在大大減少了香港生源向內(nèi)地流動(dòng)的機(jī)會(huì)。

　　4. 廣東省高校經(jīng)費(fèi)配置方式與管理使用的自主權(quán)不足，影響大灣區(qū)高校的有效合作。財(cái)政撥款作為公辦高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，其配置方式在很大程度上影響著高校的發(fā)展。內(nèi)地高校基本辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源以財(cái)政撥款為主，現(xiàn)有的配置方式多為專項(xiàng)資源配置方式，中央政府及省政府以各種工程、項(xiàng)目、計(jì)劃等形式進(jìn)行撥款配置。在這種統(tǒng)一的財(cái)政管理體系中，任何一筆財(cái)政撥款從申請(qǐng)審核到最終使用都是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。專款專用的規(guī)定，因缺少靈活性大大降低了資金的使用效率，并且高校財(cái)務(wù)預(yù)算在確定之后很難改動(dòng)，造成高校的財(cái)務(wù)預(yù)算和實(shí)際辦學(xué)需要不能很好地契合。盡管近些年中央政府及廣東省也鼓勵(lì)和支持港澳高校以單獨(dú)或聯(lián)合內(nèi)地高校的方式參與有關(guān)工程、項(xiàng)目、計(jì)劃，但開放程度受限，制約條件諸多。由于辦學(xué)理念及管理方式的差異，港澳高校參與意愿也不足。內(nèi)地高校尋求聯(lián)合港澳高校申請(qǐng)的項(xiàng)目，往往受制于高校項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的種種限制而難以實(shí)際推進(jìn)。

　　5. 高校學(xué)科和專業(yè)設(shè)置自主權(quán)不足，影響大灣區(qū)高等教育集群發(fā)展并制約國(guó)際科技創(chuàng)新中心的建設(shè)。2012年，教育部修訂并發(fā)布了《普通高等學(xué)校本科專業(yè)目錄（2012）》和《普通高等學(xué)校本科專業(yè)設(shè)置管理規(guī)定》，規(guī)定了專業(yè)設(shè)置和調(diào)整實(shí)行備案或?qū)徟贫取０凑瘴募螅案叩葘W(xué)校依據(jù)高等學(xué)校本科專業(yè)目錄，在核定的專業(yè)設(shè)置數(shù)和學(xué)科門類內(nèi)自主設(shè)置、調(diào)整專業(yè)以及高等學(xué)校設(shè)置、調(diào)整專科專業(yè)由學(xué)校自主確定”，而目錄外專業(yè)均需政府部門的核定、審定、審批、批準(zhǔn)。對(duì)于有利于學(xué)術(shù)思想交融和跨學(xué)科研究開展的“交叉學(xué)科”設(shè)置問(wèn)題，盡管2021年國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)、教育部印發(fā)了《關(guān)于設(shè)置“交叉學(xué)科”門類、“集成電路科學(xué)與工程”和“國(guó)家安全學(xué)”一級(jí)學(xué)科的通知》，但在量和面上仍然非常十分有限，難以滿足需求。大灣區(qū)國(guó)際科技創(chuàng)新中心的戰(zhàn)略定位旨在瞄準(zhǔn)世界科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展前沿，加強(qiáng)創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)，大力發(fā)展新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，加快形成以創(chuàng)新為主要?jiǎng)恿椭蔚慕?jīng)濟(jì)體系，建成全球科技創(chuàng)新高地和新興產(chǎn)業(yè)重要策源地。這就要求大灣區(qū)高校圍繞以上戰(zhàn)略定位進(jìn)行學(xué)科專業(yè)的調(diào)整，特別是加強(qiáng)與新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式相適應(yīng)的學(xué)科專業(yè)的融合、交叉和再造，這也是大灣區(qū)高等教育集群發(fā)展的需求和方向，因?yàn)楦叩冉逃喊l(fā)展的實(shí)質(zhì)是學(xué)科專業(yè)的集群化。從目前大灣區(qū)高校學(xué)科專業(yè)設(shè)置的現(xiàn)況來(lái)看，大灣區(qū)不同層次、不同類型高校間尚未形成學(xué)科專業(yè)集群式、互補(bǔ)式、特色化發(fā)展之勢(shì)，與國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)需要的高校學(xué)科專業(yè)的集群化要求還有差距，尤其是缺乏對(duì)冷門學(xué)科、基礎(chǔ)學(xué)科和交叉學(xué)科的長(zhǎng)期穩(wěn)定支持的機(jī)制。大灣區(qū)的高校在實(shí)施關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)緊缺人才自主培養(yǎng)方面，亟需支持高校設(shè)置跨學(xué)科人才培養(yǎng)項(xiàng)目，在專業(yè)布局和學(xué)科動(dòng)態(tài)調(diào)整方面應(yīng)更具超前性并積極主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，從而為灣區(qū)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)培養(yǎng)更多的適應(yīng)性人才。

　　6. 廣東省高校人事制度“雙軌并行”制約了高校人事自主權(quán)，薪酬體系及待遇等對(duì)海外優(yōu)秀人才吸引力不足。無(wú)論是大灣區(qū)國(guó)際科技創(chuàng)新中心的形成，還是國(guó)際教育示范區(qū)的建設(shè)，都需要高質(zhì)量的國(guó)際化師資來(lái)培養(yǎng)具有國(guó)際視野的高素質(zhì)、創(chuàng)新型的人才。高等教育集群發(fā)展的關(guān)鍵要素是人，大灣區(qū)人才資源的共建共享最為重要。目前廣東省高校教師管理實(shí)行的是“雙軌制”，一部分教師（在校年資較長(zhǎng)的教師和新引進(jìn)的學(xué)科帶頭人）有編制，而近年新進(jìn)教師實(shí)行無(wú)編制的聘任制。兩種制度造成同工不同酬及隊(duì)伍穩(wěn)定性等問(wèn)題。尤其是由編制的相對(duì)固化而帶來(lái)的教職人員“能進(jìn)不能出，能上不能下”以及“聘任制”改革中尚未建立起相應(yīng)的支持性制度環(huán)境等問(wèn)題，都反映出長(zhǎng)期實(shí)行的編制管理所形成的諸多弊病無(wú)法消除，也影響高校進(jìn)人用人的靈活性。同時(shí)，這也與港澳高校教師管理制度不一致，從而給大灣區(qū)高校師資資源的共享和流動(dòng)帶來(lái)影響，如對(duì)引進(jìn)外籍專家的薪酬待遇、社保等方面的限制，制約了國(guó)際化師資隊(duì)伍的建設(shè)和大灣區(qū)教師的流動(dòng)。

　　7. 科研自主權(quán)不足，高校及其科研人員參與原始創(chuàng)新研究動(dòng)力不足，科技服務(wù)產(chǎn)業(yè)的“全鏈條”尚未形成。大灣區(qū)雖然已經(jīng)具備了研發(fā)、轉(zhuǎn)化、生產(chǎn)各環(huán)節(jié)所需的產(chǎn)業(yè)體系，形成了一定的產(chǎn)學(xué)研基地與平臺(tái)，但是從科技服務(wù)產(chǎn)業(yè)的“全鏈條”來(lái)看，無(wú)論涉及基礎(chǔ)與創(chuàng)新研究、人才培養(yǎng)和引進(jìn)的“上鏈”，還是諸如科技產(chǎn)業(yè)化和商品化的“下鏈”，粵港澳三地在灣區(qū)的空間格局中還未找到各自的定位。究其原因，科研自主權(quán)的缺失可以說(shuō)是其中之一。目前，內(nèi)地公辦高校的科研經(jīng)費(fèi)絕大多數(shù)來(lái)源于政府支持，為了獲取科研經(jīng)費(fèi)，或者出于規(guī)避研究風(fēng)險(xiǎn)的目的，科研人員往往遵從政府意愿、追逐社會(huì)熱點(diǎn)，或熱衷于周期更短、見效更快的應(yīng)用研究，重復(fù)、扎堆研究現(xiàn)象嚴(yán)重；而對(duì)于基礎(chǔ)研究，尤其是原始創(chuàng)新性研究，受其自身特點(diǎn)影響，如路徑的不確定性，需要長(zhǎng)期積累,取得成果的周期較長(zhǎng)，實(shí)用價(jià)值并不能短期立刻顯現(xiàn)，所以不受研究者青睞。在科研項(xiàng)目管理上，國(guó)家科研課題經(jīng)費(fèi)管理剛性較強(qiáng)，一旦確定了具體計(jì)劃很難進(jìn)行調(diào)整，而科研項(xiàng)目管理驗(yàn)收各環(huán)節(jié)各種程序繁瑣，這些問(wèn)題都消耗了研究者大量的研究精力，降低了研究資金的使用效率與科研質(zhì)量。此外，在科研成果的管理和在成果收益分配方面，研發(fā)者的利益不能得到很好的保護(hù)，科研成果創(chuàng)造者權(quán)益受到不公待遇等也挫傷了科研人員的積極性。大灣區(qū)要打造國(guó)際科技創(chuàng)新中心，需要實(shí)現(xiàn)科技科研成果的商品化和產(chǎn)業(yè)化，建立自己的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)和創(chuàng)業(yè)文化。因此，一流的教育水平與基礎(chǔ)研究能力、完善的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度和法治環(huán)境、高度自由的全球信息咨詢、人才流動(dòng)以及活躍的中介服務(wù)等條件不可或缺，而賦予高校及其科研人員更大的自主權(quán)，為科研人員創(chuàng)造安心穩(wěn)定的科研環(huán)境，創(chuàng)造有利于基礎(chǔ)研究和原始創(chuàng)新性研究開展的制度體系和文化土壤是其重要的前提和基礎(chǔ)。

　　以上高校辦學(xué)自主權(quán)的種種缺失在過(guò)去三地相對(duì)松散的合作交流中矛盾或許還不突出，但在大灣區(qū)建設(shè)背景下尋求三地高等教育緊密合作、融合發(fā)展的集群化態(tài)勢(shì)則成為必須解決的“瓶頸”問(wèn)題。尤其是《規(guī)劃綱要》出臺(tái)后，大灣區(qū)加強(qiáng)了政府對(duì)高等教育的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。如何處理好政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與高校自主辦學(xué)的關(guān)系，變“一國(guó)兩制，三種法律體系”的特殊性為大灣區(qū)高等教育治理優(yōu)勢(shì)，真正變“制度之異”為“制度之利”，是當(dāng)前擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的亟需破解的難題。

三、關(guān)于擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的若干思考

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　　針對(duì)當(dāng)前制約大灣區(qū)高等教育集群發(fā)展所存在的高校辦學(xué)自主權(quán)缺失問(wèn)題，提出以下思考。

　　1. 加強(qiáng)政策制度供給，賦予大灣區(qū)高校更大的合作辦學(xué)自主權(quán)。自主性是一種迅速應(yīng)對(duì)外部挑戰(zhàn)的能力，以及快速發(fā)生內(nèi)在變化的工具，也是一份責(zé)任。面對(duì)21世紀(jì)的挑戰(zhàn)，高校亟需努力增強(qiáng)創(chuàng)造力、貢獻(xiàn)力、影響力和競(jìng)爭(zhēng)力，需要獲得進(jìn)行教育實(shí)驗(yàn)的權(quán)力，獲得采用新的、突破性的教學(xué)技術(shù)和教學(xué)大綱的自由。中外合作辦學(xué)的發(fā)展離不開政府的管理和監(jiān)督，但是更需要給予高校支持和引導(dǎo)。鑒于大灣區(qū)高等教育合作辦學(xué)的特殊性，亟需專門制定《粵港澳大灣區(qū)高等教育合作辦學(xué)條例》，在辦學(xué)申請(qǐng)、審批條件、辦學(xué)形式等整個(gè)“入口”上對(duì)大灣區(qū)合作辦學(xué)（項(xiàng)目）實(shí)行特別管理。如授權(quán)大灣區(qū)一些合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)能夠通過(guò)自主招生的方式招收本科生，并在不低于國(guó)家大學(xué)的普遍標(biāo)準(zhǔn)并與之相匹配的前提下，允許辦學(xué)機(jī)構(gòu)根據(jù)自己制定的教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和教學(xué)大綱開展教學(xué)。為適應(yīng)廣東省引進(jìn)世界高水平大學(xué)合作辦學(xué)的需要，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大高校國(guó)（境）內(nèi)外合作辦學(xué)收費(fèi)自主權(quán)，改變一項(xiàng)一批的做法，簡(jiǎn)化審批程序，賦予高校國(guó)（境）內(nèi)外合作辦學(xué)收費(fèi)自主權(quán)。可考慮由省級(jí)政府部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)水平和物價(jià)情況制定收費(fèi)基本原則框架，各辦學(xué)機(jī)構(gòu)遵照?qǐng)?zhí)行。在對(duì)境內(nèi)外合作辦學(xué)（項(xiàng)目）的質(zhì)量評(píng)價(jià)政策方面，進(jìn)一步推行“管、辦、評(píng)”相對(duì)分離，大力推動(dòng)社會(huì)評(píng)估和第三方認(rèn)證等形式，鼓勵(lì)參加國(guó)際評(píng)估，使合作辦學(xué)（項(xiàng)目）的質(zhì)量評(píng)價(jià)的水準(zhǔn)與世界接軌，形成政府、學(xué)校、社會(huì)權(quán)責(zé)分明、三方聯(lián)動(dòng)的現(xiàn)代高等教育質(zhì)量保障體系，助推境內(nèi)外合作辦學(xué)更高質(zhì)量的發(fā)展。

　　2. 修訂廣東省高校章程中有關(guān)高校自主辦學(xué)的條款，并確保章程的行使效力。一是要確立大學(xué)章程的法律地位，將大學(xué)章程由部門規(guī)章上升為法律法規(guī)，以增強(qiáng)大學(xué)章程的法律效力和擴(kuò)大大學(xué)章程的約束范圍，即明確規(guī)定大學(xué)作為面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的法人實(shí)體地位，章程既要約束大學(xué)嚴(yán)格按大學(xué)章程辦學(xué)，也要約束政府部門的大學(xué)管理行為，甚至要約束所有與大學(xué)打交道的法律主體；二是適當(dāng)增加高校與國(guó)（境）外高校合作辦學(xué)、合作研究，以及為社會(huì)、公眾服務(wù)方面的內(nèi)容。進(jìn)一步明確高校章程的“校法”地位。同時(shí)港澳高校根據(jù)大灣區(qū)建設(shè)實(shí)際及自身的角色定位，在其章程中適當(dāng)增加或針對(duì)大灣區(qū)建設(shè)和高等教育集群發(fā)展的內(nèi)容，如增加與內(nèi)地高校交流合作、服務(wù)大灣區(qū)建設(shè)，以及促進(jìn)粵港澳三地教育融合創(chuàng)新等內(nèi)容。

　　3. 進(jìn)一步擴(kuò)大廣東省高校對(duì)港澳地區(qū)生源的招生自主權(quán)，并建立符合港澳實(shí)際的招生機(jī)制。具體措施包括：取消本科生錄取的省份配額限制，賦予廣東省高校在港澳招生時(shí)享有自設(shè)專業(yè)、自主招生和自定學(xué)費(fèi)等更大自主權(quán)，其招生數(shù)計(jì)劃單列；建立學(xué)分累積和轉(zhuǎn)換機(jī)制，建立三地高校相互承認(rèn)的學(xué)歷資格框架；實(shí)施更靈活的交換生安排，建立香港地區(qū)副學(xué)位與內(nèi)地專科文憑互認(rèn)機(jī)制，招收香港地區(qū)獲得副學(xué)位的生源赴大灣區(qū)高校就讀；擴(kuò)大廣東省高校免試招收港澳籍學(xué)生的范圍和比例，對(duì)于選擇內(nèi)地升讀大學(xué)的港澳學(xué)生，實(shí)施專項(xiàng)資助政策，如“國(guó)家資助金項(xiàng)目”，對(duì)于參加獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目的中國(guó)學(xué)生，除了獲得政府提供的獎(jiǎng)學(xué)金外，還可增加他們?cè)诖鬄硡^(qū)一流大學(xué)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。

　　4. 擴(kuò)大和落實(shí)高校學(xué)科與專業(yè)設(shè)置自主權(quán)，破解人才供給側(cè)與產(chǎn)業(yè)需求側(cè)的矛盾。目前，大灣區(qū)要圍繞灣區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、未來(lái)產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)支持和發(fā)展世界科技前沿新興交叉學(xué)科和三地高校薄弱空白緊缺的學(xué)科專業(yè)，尤其是在人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、能源，以及保障大灣區(qū)民生和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的自然科學(xué)和工程科學(xué)領(lǐng)域，開展形成與大灣區(qū)建設(shè)相適應(yīng)，有世界影響力和競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)教深度融合的一流學(xué)科群，并組建與學(xué)科發(fā)展布局相匹配、結(jié)構(gòu)合理的學(xué)科發(fā)展隊(duì)伍。因此，建議進(jìn)一步擴(kuò)大高校學(xué)科與專業(yè)設(shè)置自主權(quán)，放權(quán)部分具備條件的高校自主開展新增博士碩士學(xué)位點(diǎn)評(píng)審，探索設(shè)置新興交叉學(xué)科學(xué)位點(diǎn)。鼓勵(lì)大灣區(qū)高校有計(jì)劃、有重點(diǎn)地設(shè)置和建設(shè)一批符合大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特色學(xué)科專業(yè)。根據(jù)《規(guī)劃綱要》中倡導(dǎo)建立的“緊缺人才清單制度”，可以從高校人才培養(yǎng)的角度建立相應(yīng)的學(xué)科（專業(yè)）建設(shè)計(jì)劃，凡人才清單所列專業(yè)人才的培養(yǎng)，高校的學(xué)科專業(yè)設(shè)置可不受學(xué)科標(biāo)準(zhǔn)限制。此外，鼓勵(lì)部分有實(shí)力的大學(xué)實(shí)行大類招生，以大灣區(qū)行業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化為依據(jù)，以支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點(diǎn)，突破單一學(xué)科式設(shè)置模式，實(shí)行按大類專業(yè)招生，小專業(yè)（專門化）施教，設(shè)置柔性專業(yè)方向，為大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供更多的高素質(zhì)、復(fù)合性、創(chuàng)新型人才。

　　5. 根據(jù)高校差異化發(fā)展的特殊需求，擴(kuò)大高校經(jīng)費(fèi)管理與使用的自主權(quán)。政府要在財(cái)政撥款機(jī)制及額度評(píng)估指標(biāo)體系上進(jìn)行更深入的研究，考慮高校差異化發(fā)展的特殊需求，提高大灣區(qū)各級(jí)各類高校經(jīng)費(fèi)資助額度，如在涉及與港澳合作的項(xiàng)目上，要有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)費(fèi)劃撥計(jì)劃。在撥款配置方面減少專項(xiàng)安排，整合細(xì)小專項(xiàng)為綜合專項(xiàng)，給予高校更多的安排空間，發(fā)揮項(xiàng)目的最大效益，以“打包形式”整合學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究、人才培養(yǎng)等建設(shè)經(jīng)費(fèi)。此外，在適當(dāng)條件下，政府也可考慮根據(jù)高校發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展?jié)摿Γ黾涌?jī)效評(píng)估撥款方式，將現(xiàn)行的“綜合定額經(jīng)費(fèi)”劃分為“基礎(chǔ)定額”和“績(jī)效評(píng)估”兩部分，“基礎(chǔ)定額”經(jīng)費(fèi)用于保證學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，“績(jī)效評(píng)估”經(jīng)費(fèi)則經(jīng)由中介機(jī)構(gòu)對(duì)高校的辦學(xué)質(zhì)量，經(jīng)費(fèi)使用效能等方面進(jìn)行綜合評(píng)估后，按評(píng)估結(jié)果予以撥付，不設(shè)上限及下限，以此激發(fā)高校的辦學(xué)積極性和主動(dòng)性，提高辦學(xué)自主權(quán)。

　　6. 取消高校教師管理“雙軌制”，先行先試統(tǒng)一的聘任制，并建立更靈活的人事和薪酬制度。進(jìn)一步擴(kuò)大高校人事自主權(quán)，取消對(duì)高校年初統(tǒng)一下達(dá)增人計(jì)劃的管理模式，由用人單位自主編制當(dāng)年增人計(jì)劃需求，包括人才引進(jìn)的數(shù)量、類型、引進(jìn)方式和引進(jìn)時(shí)間等；三地聯(lián)動(dòng)，建立大灣區(qū)內(nèi)大學(xué)聯(lián)合辦學(xué)相關(guān)的人事管理制度，支持三地高校教師互聘。為此，政府應(yīng)提供充足的財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持并搭建相應(yīng)的支持性制度，破解教職人員在三地高校流動(dòng)難的問(wèn)題。同時(shí)，落實(shí)高校薪酬分配自主權(quán)，鼓勵(lì)高校根據(jù)發(fā)展需要靈活設(shè)計(jì)薪酬制度。如引進(jìn)高層次人才，廣東省高校可根據(jù)經(jīng)濟(jì)水平、市場(chǎng)價(jià)格確定薪酬水平，工資單列，為海內(nèi)外優(yōu)秀人才提供優(yōu)越的薪酬體系。此外，在外事管理審批方面，探索高校國(guó)際會(huì)議分類審批的管理辦法，授予部分高校（如“雙一流”建設(shè)高校）一定外事審批權(quán)，方便三地高校教師以及行政人員在內(nèi)部治理、科研管理、教學(xué)管理等方面的交流與培訓(xùn)，促進(jìn)三地教師更密切的交流和合作。

　　7. 進(jìn)一步探索面向世界前沿科技和顛覆性技術(shù)的科研支持和管理機(jī)制，擴(kuò)大高校在科研合作中的自主性。對(duì)于國(guó)家科技工作整體發(fā)展和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)言而言，基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究應(yīng)擺在更加重要的位置。為促進(jìn)健康快速發(fā)展，科研管理部門要改革和完善項(xiàng)目形成機(jī)制，進(jìn)一步探索面向世界科技前沿的原創(chuàng)性科學(xué)問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)和提出機(jī)制，建立對(duì)非共識(shí)項(xiàng)目和顛覆性技術(shù)的支持和管理機(jī)制，進(jìn)一步加大基礎(chǔ)研究投入，優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，加大對(duì)冷門學(xué)科、 基礎(chǔ)學(xué)科和交叉學(xué)科的長(zhǎng)期穩(wěn)定支持。在科研管理過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)一步簡(jiǎn)化科研項(xiàng)目管理流程，高校層面應(yīng)賦予科研人員更大的預(yù)算調(diào)劑自主權(quán)，減少科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷各類證明材料，切實(shí)解決“報(bào)銷繁”問(wèn)題；對(duì)于科研急需的設(shè)備和耗材，需落實(shí)特事特辦的采購(gòu)機(jī)制，解決“程序多、審批慢、購(gòu)買慢”的問(wèn)題。此外，鑒于大灣區(qū)大學(xué)所面臨的特殊挑戰(zhàn)，可考慮在大灣區(qū)設(shè)立一個(gè)由本地著名學(xué)者、社會(huì)活動(dòng)家和其他各界代表組成的科學(xué)委員會(huì)，負(fù)責(zé)確定關(guān)鍵課題和優(yōu)先事項(xiàng)，通過(guò)在最具突破性的科學(xué)前沿領(lǐng)域組建一些科研團(tuán)隊(duì)，合理研制科研項(xiàng)目資助計(jì)劃，把粵港澳三地的科研力量集中到重要方向上。

　　綜上所述，大灣區(qū)高等教育集群發(fā)展需要粵港澳三地高等教育機(jī)構(gòu)的緊密合作，構(gòu)建協(xié)同發(fā)展、共同提升的整體規(guī)劃?rùn)C(jī)制，這就要求三地高校尤其是內(nèi)地高校在內(nèi)外部治理方面加快現(xiàn)代化建設(shè)的步伐，形成政府依法管理，學(xué)校依法自主辦學(xué)，以及社會(huì)各界依法參與和監(jiān)督的現(xiàn)代高等教育治理格局。近年來(lái)，隨著我國(guó)高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的推進(jìn)和高校內(nèi)控能力建設(shè)，高校的辦學(xué)自主權(quán)也得以逐步落實(shí)和擴(kuò)大。但我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，高校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大和落實(shí)不是單個(gè)層面或某個(gè)方面的體制機(jī)制障礙的突破，而是一項(xiàng)綜合性的改革。目前，隨著大灣區(qū)建設(shè)進(jìn)入全面推進(jìn)實(shí)施階段，我們需要解決更深層次的問(wèn)題，突破不同區(qū)域、不同管理體制下，以及不同部門管理之間的障礙和壁壘，在政策層面為粵港澳三地依法治教和依法治校的法律依據(jù)制訂可共同遵循的法律法規(guī)，搭建有助于改革順利推進(jìn)的支持性制度環(huán)境；在高校層面建立內(nèi)部管理制度的精細(xì)化設(shè)計(jì)，做好高等教育管理體制機(jī)構(gòu)各個(gè)方面的綜合改革，這樣才能真正推進(jìn)我國(guó)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，促進(jìn)大灣區(qū)高等教育集群發(fā)展，實(shí)現(xiàn)三地高等教育資源共享，提升大灣區(qū)高等教育的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

　　值得特別提及的是，在大灣區(qū)高等教育集群發(fā)展背景下廣東省高校辦學(xué)自主權(quán)不單是擴(kuò)大和落實(shí)的問(wèn)題，還有更為重要的是，如何與港澳高校辦學(xué)自主權(quán)的協(xié)調(diào)問(wèn)題，這其中也包括港澳在高校辦學(xué)自主權(quán)上如何做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，并與擴(kuò)大和落實(shí)廣東省高校辦學(xué)自主權(quán)做出良性互動(dòng)。雖然由于大灣區(qū)特殊的區(qū)情，在大灣區(qū)推動(dòng)高等教育內(nèi)部規(guī)則完全統(tǒng)一有相當(dāng)?shù)碾y度，但圍繞高等教育的高質(zhì)量集群發(fā)展來(lái)建立起三地高校辦學(xué)自主權(quán)的協(xié)調(diào)機(jī)制，從而使他們對(duì)接起來(lái)卻是必須且可能的，而這又有賴于自上而下的政府主導(dǎo)，因?yàn)楦咝＾k學(xué)自主權(quán)的權(quán)力來(lái)源于法律賦權(quán)和行政授權(quán)。通過(guò)自上而下與自下而上的協(xié)同與諧動(dòng)，確保在“一國(guó)兩制，三種法律體系”的框架下，粵港澳大灣區(qū)高校能夠依法自主辦學(xué)，真正成為一個(gè)“發(fā)展的共同體”，這對(duì)于粵港澳大灣區(qū)高等教育的高質(zhì)量集群發(fā)展和國(guó)際教育示范區(qū)建設(shè)都是至關(guān)重要的。

? ? ?【本文系中國(guó)高等教育學(xué)會(huì)重點(diǎn)委托項(xiàng)目“高校依法自主辦學(xué)研究”（2020ZDWT08）、國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃教育學(xué)重點(diǎn)招標(biāo)項(xiàng)目“粵港澳大灣區(qū)教育一體化發(fā)展的問(wèn)題與制度創(chuàng)新研究”（AGA200016）的研究成果】